沃草看數據不只是數字好看22年首見的平衡預算為何是財政里程碑

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發佈時間2019-9-10 07:59:04
最後更新2019-9-11 07:37:20

22年首見的的平衡預算

8月15日,行政院院會通過2020年的中央政府總預算案,待立法院9月開議,下個年度的預算審議就要展開。這與往年的編列流程,看似沒有什麼不同。唯一不同的是:這是22年來,也就是1998年《預算法》修法將舉債移出歲入,將債務還本移出歲出後,第一次的平衡總預算。在此之前的兩任民選總統,都不曾達成歲出歲入的同額編列。

到底預算有什麼功用?平衡預算有什麼重要性?就讓財政數字來跟大家說個分明!

一年之計,前一年開始!為什麼要編列預算?

總預算,是政府年度的財政計畫,由歲入、歲出、債務之舉借、以前年度歲計賸餘移用及債務之償還組成。歲出,即是政府一年政事所需要的支出;歲入,即是政府一年的收入,主要由稅金與規費構成。當歲入不足支應歲出,也就是政府入不敷出時,便有兩種籌措財源的方式,一種,是拿過去剩下的錢來用,也就是「以前年度歲計賸餘移用」;一種則是舉債借錢(債務之舉借)。既然有借錢,那就有還錢(本金)的需求,於是「債務之償還」也就成為預算編列時必須考量的部份。

藉著預算的編列,政府各部會盤點未來一年的施政計畫及所需的財務資源,財政單位也會根據經濟成長的評估,估算未來一年的歲收額度。通常,預算會在八月編列完峻,經行政院院會通過、就成為預算案向立法院提出,立法院審查完竣後,就成為法定預算,成為政府未來一年施政的財務支出依據。

《預算法》第51條規定,預算應該在每年的11月議決完畢,並由總統在下個年度開始的15天前公告。但是,立法院通常無法在《預算法》規定的時間前完成預算審查,甚至到了12月正式會期結束,都未必能審完。

來不及審完的部份怎麼辦呢?會不會像美國那樣政府關門呢?答案是不會的!立法院通常會加開臨時會審查。另一方面,如果新的年度開始而預算還沒審查完峻,行政機關仍可以就新計畫與新的資本支出之外的項目,以及立法院允許的項目先行動用國庫經費,維持常務運作。所以,像美國那樣因預算未通過而導致政府關門的情況,是不會出現在臺灣的。

聰明的讀者一定留意到了:計畫與的資本支出,在立法院審議完成之前,是不能先行動用的。這使得預算審議實際上具有立法院審議政府新施政計畫的性質。立法委員們經常針對特定政事的預算進行凍結或刪除,要求行政部門修正計畫或同意立法院提出的附加事項,以此作為預算過關的條件。藉著掌握預算的生殺大權,立法院能有力地監督政府的新施政計畫。

平衡預算:說起來簡單,做起來難的財政紀律

原則上,預算需要經過立法院通過之後才能動用。但天有不測風雲,人有旦夕禍福,再精準的估算都可能有落差。如果預算都編得剛剛好,超支或臨時有需求時,從哪裡取得經費呢?答案就是歲出預算中的準備金。基本上,各機關都有編列經常支出百分之一以下的第一預備金;另外,總預算中也會編列一定數額的第二預備金——以108年度而言,就編列了74億元,佔總預算的0.4%。如果有臨時或超支需求,會從這些款項支應。如果,這兩筆預備金都無法支應,政府也能向立法院提出追加(減)預算案。

前面提到,預算包括歲入、歲出、債務之舉借、以前年度歲計賸餘移用及債務之償還等部份。所謂的平衡預算,指的是歲出與歲入兩者相等,也就是支出與收入剛好打平。這樣一來,政府就不必為了歲出舉借新債。因此,編列預算時就仔細衡量收入與支出,讓歲出歲入達到平衡,是政府財政紀律的第一道關卡。

如果從收支平衡的角度來思考,當政府預算的歲出長期高過歲入時,政府應該思考如何降低歲出,或者增加歲入財源,以免持續累積債務,造成財政負擔;而當政府的歲入長期大於歲出時,政府就可以考慮做出更多的公共建設投資。不過,這個看似基本的道理,卻難以切實做到。

我們將20年來三任總統任內編列的預算、決算歲出歲入差額與同年度舉債數製成下圖。如圖所示,20年來,各年度預決算都處於歲出大於歲入的狀態,歲入(收入)多半不敷歲出所需,出現短差成為常態。這使得過去20年間,除了2007、2008、2018三年無須舉債外,每一年有舉債。

在本圖中,除了舉債數與預決算謄餘/短差之外,我們還加入了「移用以前年度歲計謄餘」與「收支謄餘/短差」。當決算時,歲入不足以支應歲出與債務還本時,便會移用以前年度歲計謄餘或舉債以彌平短差。而無論舉債或不舉債,只要歲計結算仍有謄餘,則會成為「收支謄餘/短差」,會繳回國庫供日後彌平歲計收支之用。圖/海東青

在本圖中,除了舉債數與預決算謄餘/短差之外,我們還加入了「移用以前年度歲計謄餘」與「收支謄餘/短差」。當決算時,歲入不足以支應歲出與債務還本時,便會移用以前年度歲計謄餘或舉債以彌平短差。而無論舉債或不舉債,只要歲計結算仍有謄餘,則會成為「收支謄餘/短差」,會繳回國庫供日後彌平歲計收支之用。圖/海東青

觀察上圖,我們可以進一步看出一些趨勢。

首先,是決算的歲出歲入短差,通常會小於預算短差,甚至會產生正數,也就是收入大於支出所產生的謄餘。下圖明顯指出,除了金融海嘯後的2009年與2012年之外,決算短差數都是低於預算短差數的,甚至在陳水扁、馬英九的第二任期時,都會出現明顯的壓低現象:決算短差較預算短差減少的數額遠較第一個任期為大。

圖/海東青

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這是因為,除非遭遇嚴重的經濟危機,否則實際的歲入通常不會少於預算歲入;過往20年的數據也顯示,決算歲出都會低於預算歲出。也就是說,20年來,決算歲入通常會增加,歲出則通常會降低。政府總是能收到比預期更多的收入;而花比預期更少的錢。

圖/海東青

圖/海東青

圖/海東青

圖/海東青

其次,當總決算歲出歲入短差越小,甚至是出現謄餘的時候,當年度的舉債數就會明顯減少。這是因為近年來總預算的舉債通常用在債務償還(還本,這種財政手段被稱為舉新還舊)與平衡歲出歲入兩個用途。一旦歲出歲入平衡,便只有債務還本的部份需要舉債。若謄餘夠多,甚至可以不必舉債。

圖/海東青

圖/海東青

從以上討論,我們可以歸納出三個明顯的財政趨勢:

  1. 在經濟狀況與預測相去不大的情況下,通常只會縮小,不會擴大。
  2. 總統的第二個任期,決算短差通常會比預算短差小。
  3. 當總決算歲出歲入短差越小,年度舉債數也會越小。

這樣一來,歲出歲入平衡在財政上的重要性就相當清楚了:當決算越趨向收支平衡,甚至有謄餘時,舉債額度就會減少,甚至不必舉債。平衡預算的編列,因而不僅有助導向決算的平衡,更有機會令決算產生謄餘。由此來看,22年來首見的平衡預算,確實是財政紀律,甚至是財政狀況改善的重要里程碑。

總預算平衡,就沒有舉債了嗎?財政支出的隱藏版魔王

不過,總預算平衡,就代表沒有舉債了嗎?

答案是否定的。

首先,就像我們前面提到的,預算中「債務之償還」(債務還本)是不列入歲出之中的。對於債務還本款項,近20年來的中央政府預算,多半是以借新還舊的方式來處理。2020年的總預算中,也編列了850億的債務還本預算。如果歲入沒有謄餘出現,這850億,就是需要舉債支應的部份。

過往債務還本的舉債額度並不高,2020年的預算編列的850億,已經是20年來第三高的還本額度,但仍舊比政府每年編列的利息相關支出來得低(2020年預算,利息與相關債務支出為1,097億),甚至比好幾個年度的歲出歲入短差還低。加上是借新還舊,負債總量並未增加,這種舉債並不會使政府整體債務成長。從債務成長的角度來看,舉債真正的隱藏版魔王,是「特別預算」。

顧名思義,「特別預算」是針對特別情況編列的預算。根據《預算法》第83條,政府在四種狀況下可以依法編列特別預算:國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事。

乍看之下,如果風調雨順,國泰民安,政府並不會每一年都有特別預算的支出。但實際上,大量的特別預算已經令其成為常態支出,陳水扁、馬英九與蔡英文任內的每一年,都有特別預算的支出。幾乎可以說是政府的第二個帳本。

特別預算的編列通常依據「特別條例」的授權,有一定目的性,有些是為了災害恢復,如SARS特別預算、莫拉克風災重建預算;有些是挹注水利防洪,如中央政府基隆河整體治理計畫(前期計畫)特別決算(員山子分洪道)、中央政府易淹水地區水患治理計畫、中央政府流域綜合治理計畫。

其中最大宗的,則是綜合性公共建設的支出:從陳水扁時期支應「新十大建設」的「中央政府擴大公共建設投資計畫特別預算」、馬英九時期「愛台12項建設」的「中央政府振興經濟擴大公共建設特別決算」,乃至蔡英文政府8年8000億的「前瞻建設計畫」,都是屬於綜合性的公共建設投資計畫。

為什麼特別預算會成為債務支出的隱藏版魔王?

雖然特別預算是在總預算外編列的預算,但仍受到《公共債務法》債限的規範,該法第5條第7項規定了中央政府預算的舉債額度,特別預算也包含在在內:

中央總預算及特別預算每年度舉債額度,不得超過其總預算及特別預算歲出總額之百分之十五。

這是就所謂的債限。

有債限的約束,理論上,它不應該成為債務支出的隱藏版魔王。但實務上,無論是災後重建、水利防洪或是公共建設,這些特別預算多半沒有編列歲入。執行期間,或有預算外的進帳,但通常不到整體經費的1%,大多數的經費,都是以舉債支應。

為什麼明明規範了舉債額度,卻仍舊可以超出舉債上限呢?這是因為歷屆政府多半在訂定特別預算法源時,明定排除《公共債務法》第5條第7項的適用。

例如,2009立法院通過,馬政府為「愛台12項建設」編列特別預算所制定的《擴大公共建設特別條例》中,就在第五條第一項規定:

本條例所需經費上限為新臺幣五千億元,以特別預算方式編列,並依總預算籌編及審議方式分年辦理;其預算編製不受預算法第二十三條不得充經常支出及財政收支劃分法第三十條、第三十七條補助地方事項及經費負擔規定之限制,及不受地方制度法第七十六條代行程序及經費負擔之限制。

同條第二項則規定:

前項所需經費來源,得以舉借債務方式辦理,不受公共債務法第四條第五項有關每年度舉債額度之限制。

其他的特別預算法源,多半有相同的規定,只是隨著相關法規的修訂改換條文編號而已。

由於「特別法優於普通法」的的原則,特別預算的編列,會優先適用作為其編列法源的特別條例。政府因而可以藉著類似上面所舉的排除條文,排除《公共債務法》的適用。這種排除債限的做法,讓特別預算基本上就等同舉債預算,成為政府財政紀律的黑洞。我們將近20年來的特別預(決)算與其舉債額度另外製成表格,供有興趣的讀者參考。

扁、馬、蔡,三任總統舉債比一比

特別預算的存在,使得我們在討論政府的財務與債務時,不可能只討論總預算的平衡與否。那麼,列入特別預算後,蔡政府編列預算的四年期間(2017-2020),到底舉借了多少債務呢?

答案是:5,974億元,平均一年舉債1,494億。

這樣的舉債數額乍看之下頗多。但與前兩任總統相較卻是降低的。馬英九政府前後八年(2009-2016)總共舉債2兆1,368億元,平均一年舉債2,671億元。陳水扁政府八年(2001-2008)則是舉債1兆8,309億元,平均一年舉債2,289億元。相較之下,蔡英文政府的平均每年舉債額度減少了約35-44%。

即便加入明年度可能以特別預算方式提出,採購F16-V所需的80億美金預算(約臺幣2,500億),蔡政府本屆的舉債額度仍在8,500億左右,平均一年約舉債2,125億,仍是目前三任總統中最低的一任。從過去的趨勢來看,假使政府財政表現良好,2019、2020兩個年度的決算短差也如過往低於預算,這個舉債額度可能還會再降低。

圖/海東青

圖/海東青

更詳細的資料,請參考 [表格](https://docs.google.com/spreadsheets/d/1aHZCjajyCfmqtAHysR5sPrvEoinIruYaqJsv3Esuc6I/edit?usp=sharing)。圖/海東青

更詳細的資料,請參考 表格。圖/海東青

舉債一定不好嗎?

從年均舉債額額度與預決算平衡兩個標準來看扁、馬、蔡三任總統任內的整體財政表現,蔡政府確實較扁、馬兩屆有更好的表現。

可是,財政紀律就只是少舉債嗎?舉債多一定不好嗎?舉債少,一定好嗎?

2009年以後,歐債危機成為國際新聞的焦點,歐豬五國政府的高額借貸,被視為拖垮這些國家經濟的重要原因。再加上台灣社會仍有勤儉持家的觀念,政府債務問題遂日益沸騰,地方政府如苗栗縣的財政困境成為焦點;中央政府整體債務狀況,也經常被媒體與政論關注。

時至今日,債務問題仍舊是民眾關切的焦點,而「減債」,則是大多數民眾最認同的方向。

不過,以IMF世界經濟展望資料庫的數據比較:可以發現,相較於希臘甚至歐洲其他國家,臺灣的政府債務負擔仍不算嚴重。以世界各國比較來看,臺灣屬於負債較低的國家。不少學者因此認為臺灣政府仍有舉債的空間。而從財務管理的角度來看,只要現金流與償還能力充足,舉債本身並非不可取,在利率低、投資目標正確時,甚至是有利可圖的財務操作。

「藉由舉債擴大政府支出,以政府支出帶動經濟成長。」這是支持政府舉債的論點中,最常被提到的一個。詳細一點的版本會指出,政府支出,尤其是對公共基礎建設的支持,能夠透過乘數效應帶動更多的經濟發展。尤其在超額儲蓄率過高的台灣,政府藉著舉債,來導引閒置資金進入實體投資,有其必要。

不過,就如下圖所示,以整體趨勢而言,我們很難直接看出舉債與經濟成長率的關聯;政府各種公共投資,也不乏資源錯置、硬體閒置的情況出現。這些年來,政府舉借債務所投入的公共建設,是否成功帶動台灣的經濟成長?仍有待學者就各項建設或支出,進一步分析。

圖/海東青

圖/海東青

「舉債多一定不好嗎?舉債少,一定好嗎?」這個問題實際上比我們平常想像的更難回答。當前法規的舉債額度與相關規範是否合理,也仍有討論的空間。但可以確定的是,穩定且充裕的稅基、有效的準確投資,良好的財政紀律,是政府財政健全的必要條件。近年來,中央政府的財政確有改善的趨勢,22年來首見的歲出歲入平衡,可說是這個趨勢中的一個重要里程碑。

走出財政紀律的一大步,更要持續跨出下一步

財政雖然與一般民眾有段距離,但卻是政府運作的重要基礎。在本文中,我們討論了預算的編列、預決算的差額比較、特別預算,乃至中央政府債務趨勢的檢討。藉著檢視20年來的中央政府財政數據,我們試著為大家指出平衡預算確實是財政的重要成就,也是20年來中央政府財政改革的重要里程碑。

不過,我們也無法就此感到欣慰。

在財政改革的路上,仍有許多的課題有待大家的關注與投入。如特別預算常態化、稅基的調整、歷年舉債的處理、債限的額度是否得當、中央地方財政的合理劃分,乃至更為零碎的個別公共投資是否得當等等。這些議題,都需要民眾與政府,從不同的位置與角度,持續地關注、思考、行動,才能讓政府在正確的道路上跨步向前,令財政問題逐步獲得改善,為臺灣的政府財政打造堅實而永續的未來!

註解

  1. 1998年《預算法》修法,將舉債移出歲入;債務還本移出歲出。從1999年下半年之後,債務還本不再列入預算歲出之中,而是列在歲出歲入之外。不過,債務利息與相關經費仍編列於歲出之中。
  1. 《中央法規標準法》第16條。
  1. 2017、2018年採計審定決算數,2019年採計法定預算,2020年採計行政院通過之預算案。
  1. 歐豬五國(英語:PIIGS),是國際媒體對歐洲聯盟五個相對較弱的經濟體:葡萄牙(Portugal)、義大利(Italy)、愛爾蘭(Ireland)、希臘(Greece)、西班牙(Spain)的貶稱。2009年底,希臘出現財政赤字增加及發行債券籌資困難的問題,翌年又爆發加入歐元區時的財政數據經過粉飾,導致投資人對希臘的信心崩盤。同時間西班牙、葡萄牙和愛爾蘭也出現債務危機,歐債危機爆發,歐元區一時之間面臨瓦解。媒體將四國加上同樣有著問題的義大利,稱為歐豬五國。
  1. 有關硬體閒置的狀況,最著名的調查當屬姚瑞中等人的《海市蜃樓》調查,目前已經出版六大冊。

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