法律學者羅承宗李登輝晚年提二次民主改革倡議改革地方政治

發佈時間9/10/2021 09:58:11
最後更新9/10/2021 09:58:12

【沃草特約記者何宇軒報導】前總統李登輝在任內完成多項民主改革,包括廢除萬年國會、確立總統直選等,然而除了這些關於中央體制的「第一次民主改革」之外,他還有哪些未竟之業?南臺科技大學財經法研究所所長羅承宗說,李登輝生前最後 10 年提出「第二次民主改革」,重點朝向草根基層,主張「中央釋權地方」、「縣市合併」、「政府機構遷往中南部」、「財劃法修正」、「強化地方議會」及「地方公投直接民主」等六大層面。李登輝晚年的主張也呼應了「所有的政治都是地方政治」( All politics is local. )這句政治學名言。如果我們還在乎李登輝的政治遺產,就應該要關心地方政治的改革。

南臺科技大學財經法研究所所長羅承宗。攝影:何宇軒

南臺科技大學財經法研究所所長羅承宗。攝影:何宇軒

國史館上月底舉辦「李登輝與臺灣民主化」學術研討會,邀請多位學者專家針對兩岸外交、經濟、憲政改革、轉型正義等多個主題發表學術論文。其中,羅承宗發表《李登輝總統與二次民主改革之憲改倡議:回顧與啟發》一文,對於李登輝所倡議、聚焦於地方政治的「二次民主改革」做出整理與回顧。

羅承宗表示,李登輝 2011 年罹患大腸癌,在修養完之後,雖然他當時已經不是總統,但仍從行動開始力行「現場主義」,也就是認為,作為一個政治人物,要解決人民問題,並不是只在會議室找專家開會,而是要下去民間看看、確實理解人民感受。他一路從屏東開始走上來,經過這旅程,想到了「二次民主改革」的概念。

在談到二次民主改革之前,要先談相對的「第一次民主改革」,如瓦解獨裁、樹立民主社會、廢除萬年國會、確立總統直選等。李登輝對自己的評價是「差強人意」。從學院派的角度,李登輝任內的 6 次修憲有很多破綻,可是在政治角度上,在當時的政治環境下,能夠做到這樣的程度,至少消除了萬年國會、總統也可以民選,獨裁也瓦解了,但李登輝仍在反省,認為現在的制度還是千瘡百孔,所以 2013 年他提出「第二次民主改革」,包括憲政體制改革。

李登輝提倡的二次民主改革,主要有六大層面。在「中央應該釋放權力」方面,他覺得,從威權時代以來,以前因為政府要反攻大陸,所以實施中央集權,把主計、警察、政風、廉政等人事權力都在中央一條鞭掌控之下,但這破壞了地方治理的完整性、不符合地方自治的世界潮流,應該藉由「地方公務員服務法」的立法,建立完整的地方人事權。

在「主張國土重劃」方面,他主張,目前「 6 都 16 縣市」的現狀應該考慮調整為 7 大區域,讓「台北、新北、基隆、宜蘭」、「桃園、新竹、苗栗」、「台中、彰化、南投」、「雲林、嘉義、台南」、「高雄、屏東」、以及「花蓮、台東」合併成一區,連同「澎湖、金門、馬祖」分成 7 大區域,進行永續發展規劃,在合理的國土與區域計畫下,才能有效分權治理。

他提出的「分散中央政府機能」,簡單來說就是不要把所有首都機能都塞在台北。由於北部作為臺灣首都所在地,長期吸收所有政經資源,造成區域發展不平衡,為了臺灣國土規劃正常化,應認真思考分散中央機關的問題,將能適度紓解北部人口過多及房價壓力,也帶動中南部區域的發展。

在「財劃法修正」方面,他認為,為了能夠公平分配,未來的「財政收支劃分法」修法,應考慮到人口結構多元性、生態環境多樣性、經濟活動差異性,以及城市鄉村治理複雜性等因素,做為未來分配標準,此外應思考設置「地方財政再生基金」讓地方財政有健全的基礎。

在「落實地方自治加強公民監督」方面,羅承宗舉例,像立法院有法制局、預算中心,可以幫立委做基本分析,會議還有直播,立委在有直播的狀況下,爆走程度會比較低,但這些在地方議會不一定有;這些很細微的東西,李登輝都注意到了。而且目前地方也沒有不分區議員、沒有政黨代表的概念。

在「地方公投」方面,羅承宗提到,「自從有公投法之後,大家都在玩中央公投」,可是如果「中央公投都辦不好還辦地方公投,這是緣木求魚。」李登輝認為,民主不是只有選舉投票,在地方治理層次也應該加強人民直接參與政治決策的機制,也就是要推動審議式民主、網路民主及各種方法,擴大人民參與民主決策的方式。

然而要透過修憲及相關法規修改,落實地方治理,就會遇到在第七次修憲後造成憲法更改門檻過高、無法修改的問題。因此李登輝主張修憲應該分兩階段,第一階段先不管內容,而是把門檻處理掉,接著第二階段再來談具體修憲內容。羅承宗說,目前他看到在立法院的修憲提案中,都沒有在談地方自治,但這反而是李登輝在乎的,所以如果我們還在乎李登輝的政治遺產,也應該要關心地方自治。

羅承宗總結,「地方政治不健全,不可能有健全的中央政治」,遺憾的是,雖然 2014 年地方選舉時,台聯有提到相關的改革,但效果不好,之後隨著李登輝辭世,以「地方自治」作為憲政改革重心的倡議,也較少被提及。然而李登輝所倡議的各種地方自治體制以及區域均衡發展的改革,有些固然以涉及憲法條文修改為前提,但有些只要透過法令的修正即可達成,還有將中央機關遷至中南部的主張,也大多不涉及法令變動,「執政者如果有心的話其實還是可以推動」。