【沃草特約記者何宇軒報導】前總統李登輝在任內完成多項民主改革，包括廢除萬年國會、確立總統直選等，然而除了這些關於中央體制的「第一次民主改革」之外，他還有哪些未竟之業？南臺科技大學財經法研究所所長羅承宗說，李登輝生前最後 10 年提出「第二次民主改革」，重點朝向草根基層，主張「中央釋權地方」、「縣市合併」、「政府機構遷往中南部」、「財劃法修正」、「強化地方議會」及「地方公投直接民主」等六大層面。李登輝晚年的主張也呼應了「所有的政治都是地方政治」（ All politics is local. ）這句政治學名言。如果我們還在乎李登輝的政治遺產，就應該要關心地方政治的改革。
南臺科技大學財經法研究所所長羅承宗。攝影：何宇軒
國史館上月底舉辦「李登輝與臺灣民主化」學術研討會，邀請多位學者專家針對兩岸外交、經濟、憲政改革、轉型正義等多個主題發表學術論文。其中，羅承宗發表《李登輝總統與二次民主改革之憲改倡議：回顧與啟發》一文，對於李登輝所倡議、聚焦於地方政治的「二次民主改革」做出整理與回顧。
羅承宗表示，李登輝 2011 年罹患大腸癌，在修養完之後，雖然他當時已經不是總統，但仍從行動開始力行「現場主義」，也就是認為，作為一個政治人物，要解決人民問題，並不是只在會議室找專家開會，而是要下去民間看看、確實理解人民感受。他一路從屏東開始走上來，經過這旅程，想到了「二次民主改革」的概念。
在談到二次民主改革之前，要先談相對的「第一次民主改革」，如瓦解獨裁、樹立民主社會、廢除萬年國會、確立總統直選等。李登輝對自己的評價是「差強人意」。從學院派的角度，李登輝任內的 6 次修憲有很多破綻，可是在政治角度上，在當時的政治環境下，能夠做到這樣的程度，至少消除了萬年國會、總統也可以民選，獨裁也瓦解了，但李登輝仍在反省，認為現在的制度還是千瘡百孔，所以 2013 年他提出「第二次民主改革」，包括憲政體制改革。
李登輝提倡的二次民主改革，主要有六大層面。在「中央應該釋放權力」方面，他覺得，從威權時代以來，以前因為政府要反攻大陸，所以實施中央集權，把主計、警察、政風、廉政等人事權力都在中央一條鞭掌控之下，但這破壞了地方治理的完整性、不符合地方自治的世界潮流，應該藉由「地方公務員服務法」的立法，建立完整的地方人事權。
在「主張國土重劃」方面，他主張，目前「 6 都 16 縣市」的現狀應該考慮調整為 7 大區域，讓「台北、新北、基隆、宜蘭」、「桃園、新竹、苗栗」、「台中、彰化、南投」、「雲林、嘉義、台南」、「高雄、屏東」、以及「花蓮、台東」合併成一區，連同「澎湖、金門、馬祖」分成 7 大區域，進行永續發展規劃，在合理的國土與區域計畫下，才能有效分權治理。
他提出的「分散中央政府機能」，簡單來說就是不要把所有首都機能都塞在台北。由於北部作為臺灣首都所在地，長期吸收所有政經資源，造成區域發展不平衡，為了臺灣國土規劃正常化，應認真思考分散中央機關的問題，將能適度紓解北部人口過多及房價壓力，也帶動中南部區域的發展。
在「財劃法修正」方面，他認為，為了能夠公平分配，未來的「財政收支劃分法」修法，應考慮到人口結構多元性、生態環境多樣性、經濟活動差異性，以及城市鄉村治理複雜性等因素，做為未來分配標準，此外應思考設置「地方財政再生基金」讓地方財政有健全的基礎。
在「落實地方自治加強公民監督」方面，羅承宗舉例，像立法院有法制局、預算中心，可以幫立委做基本分析，會議還有直播，立委在有直播的狀況下，爆走程度會比較低，但這些在地方議會不一定有；這些很細微的東西，李登輝都注意到了。而且目前地方也沒有不分區議員、沒有政黨代表的概念。
在「地方公投」方面，羅承宗提到，「自從有公投法之後，大家都在玩中央公投」，可是如果「中央公投都辦不好還辦地方公投，這是緣木求魚。」李登輝認為，民主不是只有選舉投票，在地方治理層次也應該加強人民直接參與政治決策的機制，也就是要推動審議式民主、網路民主及各種方法，擴大人民參與民主決策的方式。
然而要透過修憲及相關法規修改，落實地方治理，就會遇到在第七次修憲後造成憲法更改門檻過高、無法修改的問題。因此李登輝主張修憲應該分兩階段，第一階段先不管內容，而是把門檻處理掉，接著第二階段再來談具體修憲內容。羅承宗說，目前他看到在立法院的修憲提案中，都沒有在談地方自治，但這反而是李登輝在乎的，所以如果我們還在乎李登輝的政治遺產，也應該要關心地方自治。
羅承宗總結，「地方政治不健全，不可能有健全的中央政治」，遺憾的是，雖然 2014 年地方選舉時，台聯有提到相關的改革，但效果不好，之後隨著李登輝辭世，以「地方自治」作為憲政改革重心的倡議，也較少被提及。然而李登輝所倡議的各種地方自治體制以及區域均衡發展的改革，有些固然以涉及憲法條文修改為前提，但有些只要透過法令的修正即可達成，還有將中央機關遷至中南部的主張，也大多不涉及法令變動，「執政者如果有心的話其實還是可以推動」。