【沃草】記者廖昱涵報導
「竹竹併」爭議因《地制法》不在臨時會處理而暫告落幕，但合併爭議也引爆地方自治困境的討論。政治大學社會科學院日前（1/11）舉辦講座，呼籲行政區調整不能只關心選舉衝擊，更應檢視臺灣的城鄉規劃、地方治理等政策。政大財政系教授陳國樑強調，臺灣有 22 個行政區，是高度重疊、浪費，一定程度整合會比較適當，但「竹竹併」顯然是政治問題，真的有人在乎背後的國土計畫？並直指臺灣財政結構是「中央集權」，地方財政患寡也患不均，七成仰賴中央，建議速修《財政收支劃分法》增進地方努力並健全財政、促進城鄉平衡。
政大政治大學社會科學學院「指南政策論壇」舉辦「從縣市重劃看國土永續發展」講座（攝影／廖昱涵）
「現在有 6 個直轄市、16 個縣市，臺灣真的需要 22 個地方行政區？」政大財政系教授陳國樑認為臺灣面積小，其實可以認真檢討政府行政統一，可實現不少合併的好處。但他質疑，竹竹併真的是首要考慮問題？那佔全臺 1/4 人口的北北基要不要討論？
陳國樑強調，臺灣行政區一定程度整合確實會比較適當，但認為「竹竹併」是政治問題，真的有人在乎背後的國土計畫？乾脆就合併但不升格可以嗎？相信這也不會是現在執政黨接受的選項。
「有件事很確定，不能讓財政收支劃分主導臺灣行政區域的劃分。」陳國樑指出，就制度面上，有個莫名其妙的《地制法》、有個像木乃伊的《財政收支劃分法》。《財劃法》是《地制法》的財政面向，1999 年《地制法》重新公佈，《財劃法》也配合修正，至今 23 年《地制法》經歷 12 次修正，但《財劃法》聞風不動，還是兩直轄市規劃時期的架構。
陳國樑說，《財劃法》沒動，但裡面的行政規章《中央統籌分配税款分配辦法》（下稱「統籌分配稅款」）、《中央對直轄市及縣政府補助辦法》（下稱「一般性補助款」）卻年年修，去迎合《財劃法》架構。他指出，這畢竟是行政規章，等於中央掌握米和麵包的分配權，這要下放很不容易。
政大財政系教授陳國樑（攝影／廖昱涵）
陳國樑指出，普通統籌分配稅款中，直轄市分得 61.76%、縣市 24%、鄉鎮市 8.24%。可見癥結點就是直轄市拿比較多，直轄市拿到縣市的 2 倍多。但要注意，一般性補助款，縣市則是直轄市的 2 倍。因此，升格的盤算就是補助款不變下，多拿統籌分配稅款。
但陳國樑直指，升格後想多拿在財政上未必行得通。若以 2019 年的「統籌分配款」加上「一般性補助款」的人均獲配金額為例，因為人口多的關係，全體縣市的人均獲配為 2 萬 5816 元、全體直轄市則為 1 萬 4690 元。尤其以全國 22 縣市做劃分，最後三名其實都是直轄市，分別為臺中市 1 萬 3151 元、桃園市 1 萬 2245 元、新北市 1 萬 741 元。
陳國樑提醒，政治人物喊出說要爭取更多補助款或統籌分配稅款，在財政上未必行得通。尤其升格後也有新增負擔，像是警政、消防等規模要變大，人事費也都有連動。
陳國樑認為，臺灣的財政是中央極權，地方財政患寡又患不均。患寡因為重要稅收歸中央，不均在於分配權也在中央。他說，地方縣市對於中央財政依賴是七成以上，這有何地方財政自主可言？
陳國樑建議，在《財劃法》上，要把效益性和公平性分開處理。透過稅收自給，中央一定要把稅收權力下放，地方付出的要讓地方拿到回報，才能夠促進地方財政努力。另一方面，把統籌分配款一般性補助整合，變成「財政平衡金」，專一於「平衡」，可以有效調節城鄉財政差距。他強調，更要拒絕政府只在現有的《財劃法》做參數式的調整，這沒有意義。
政大社科院「從縣市重劃看國土永續發展」講座主持人、政大社會科學學院院長楊婉瑩（攝影／廖昱涵）
陳國樑指出，財政圈當然也有不要把財政權力下放地方的聲音，怕地方都是「牛鬼蛇神」，蓋了一堆不必要建設怎麼得了？但他認為，道德危機部分，或許下放後會有一段黑暗期，但會慢慢透過民主機制，也就是選票來處理。
陳國樑也強調，課稅權下放並不是要造成民眾負擔。他想像的是，把所有稅收想像成一桶水，中央要拿「海綿」給地方，讓地方想辦法去盡量飽和自己的海綿，剩下來的才是中央的。所以他主張在整個租稅負擔不改變下，讓地方去盡百分百的稅收努力。
政大地政系副教授戴秀雄指出，臺灣空間規劃困境是，各地方政府地方國土計畫全然沒有提及對其他縣市的影響，突顯各縣市橫向聯繫不佳，不去處理邊界上出現的問題、只顧好自己家。換句話說，不是會「畫圖」就可以解決空間問題，還要包含未來執行和控管，更現實是財政是否可以支撐？
戴秀雄點出，臺灣國土規劃過度重視領土劃設空間範圍，導致忽略考慮影響到毗鄰地區的問題，也影響區域間合作情況，更忽略很多空間也不受行政區域影響。
政大地政系副教授戴秀雄（攝影／廖昱涵）
政大地政系副教授鄭安廷表示：「既然政治人物喜歡講『國土規劃』，那就請他們拿出國土規劃！」他說，目前還真的沒看過更新的版本，僅停留在 2011 年。
英國皇家特許規劃師、著有「國土計畫白皮書」的鄭安廷認為，純粹用現行的國土計畫，其實就有辦法處理竹竹問題。他說明，國土計畫是按照行政區劃分，所以除少數縣市外，每個縣市都有自己的國土計畫。當初和戴秀雄在設計時，留了一個尾巴叫「都會區域計畫」，只要中央主管機關和縣市願意一起擬出協議，就可以放進國土計畫下作為副冊。顛覆傳統過去從上到下（top-down）方式，有機會從基層縣市發動。
鄭安廷說明，「都會區域計畫」是契約型計畫，可視為協調大都會區增長具有影響的單一決策，和推動聯合解決地區問題的有效手段。這成本遠比縣市合併還低，「竹竹」的問題就解決了，不然就來個「新竹科學城區域計畫」，甚至可以把苗栗都拉進來。
政大地政系副教授鄭安廷（攝影／廖昱涵）
鄭安廷說，若政治人物真的想談「國土規劃」的話，那真的要好好思考現今「城鄉關係」下，新時代有什麼治理方式？像是高鐵通車後，臺灣其實只剩下一個都市叫「臺北」及剩下的「非臺北市」。整個北部變成：臺北、新北、桃園、新竹、臺中，中間的鄉村都「沈默」了。他質疑，變成斷裂的空間後，該怎麼治理這更是問題。
鄭安廷引英國用 MAA （Multi-Area Agreement，多區協議）為例，很多歐州國家可由地方議會同意、公投複決靠著「行政協議」去合併，在幾年內就是個大都會區。目前大曼徹斯特、大利物浦市，都是用這方式處理問題。當然為避免變動太頻繁，制度上也有相應設計。
鄭安廷認為，行政區重劃當然會有助於部分國土治理問題處理，但也有相對應的成本，必須思考「殺雞焉用牛刀」？有些問題可從現有的國土計畫中的「都會區域計畫」找到解套。他也提醒，「地方認同」才是行政區劃成功的關鍵。
政大公共行政系副教授張鎧如（攝影／廖昱涵）
政大公共行政系副教授張鎧如也提醒，合併或改制與否，還是要回到地方政府治理能力的提升，及中央和地方的分權關係。他認為，地方政府與中央的關係也要更平等，地方政府不僅是執行方，也要有發言權和規劃能力。
張鎧如說，現在地方要爭取資源，爭取到後也要有相應責任，這是過去長期忽略不提的。要爭取改制，爭取到更多資源，背後責任也應更大。
主持人、政大社會科學學院院長楊婉瑩最後總結，「竹竹併」其實是政治問題，也像打開潘朵拉盒子，但不怕打開，而怕的是沒有充分討論。包括對整體國土規劃的想像，是否顧慮到公平性問題？一般在談「富都窮縣」，整個國土一體化下願景，要往哪走？另外，整個治理結構問題，中央到地方的十字和橫向連結，各層級的法治配套需要更完善。她認為，現在談合併太容易，但其實這不是容易的，要有專業對話。