憲法學者李惠宗批中選會駁回制憲公投真實原因非法律問題而是另有理由

發佈時間11/19/2021 11:17:08
最後更新11/19/2021 11:17:10

【沃草】記者朱乃瑩報導

年底四大公投倒數29天,原本還應該有去年由辜寬敏領銜提出的「推動制憲」公投,卻因被中選會否決而未成案,上訴也被臺北高等行政法院判決敗訴。中選會駁回理由包括認定提案主文中,「符合臺灣現狀」的用語不明確,憲法學者李惠宗指出,「臺灣現狀」確實存在國際法及政治學上的爭議,在國際法上臺灣沒有與其他國家交往的能力,但從政治學的角度來看,臺灣具備主權國家的各種要素,「一般人有政治學的一般常識,就會理解臺灣是一個獨立國家」。李惠宗認為,辜寬敏提案被駁回應該是出於別的理由,而非法律上的顧忌。

憲法學者、中興大學法律系主任、法律專業學院院長李惠宗。攝影/朱乃瑩。

憲法學者、中興大學法律系主任、法律專業學院院長李惠宗。攝影/朱乃瑩。

臺灣制憲基金會週六(13日)舉辦「國民主權與公投:臺北高等行政法院109年訴字第1486號判決評釋」研討會,邀請前大法官許玉秀、前最高法院法官葉賽鶯擔任主持人,由政大法學院副教授林佳和、東吳法學院助理教授張雁翔發表專題論文。

獨派大老、臺灣制憲基金會董事長辜寬敏去(2020)年提出「要求總統推動制定一部符合臺灣現狀的新憲法」公投案,被中選會駁回,辜寬敏及制憲基金會提起行政訴訟控告中選會,臺北高等行政法院於今(2021)年8月判決辜寬敏敗訴,辜寬敏於9月向最高行政法院提出上訴,並呼籲最高行政法院停止審理、聲請釋憲。

現行公投法規定「創制」標的包括「立法原則」及「重大政策」。中選會駁回辜寬敏的理由有是「本案與總統、立法院已推動之修憲政策難以區分,不符合公投法規定的『重大政策創制』;本案即便通過,亦無法對總統產生實質效力;主文內『推動』制憲範圍過於寬泛、『符合臺灣現狀』非一般人能理解。」

政大法學院副教授林佳和:法院不容許人民用投票推動憲法政策,那要請願還是街頭抗議?

政大法學院副教授林佳和批評,中選會認為本案超出公投法賦予的權限,北高行也裁示修憲提案是專屬於立法院的職權,人民只能對立法院提出的修憲案投票複決,但該提案並非要直接創制憲法,中選會及法院是「文不對題」。

政大法學院副教授林佳和。攝影/朱乃瑩。

政大法學院副教授林佳和。攝影/朱乃瑩。

北高行的另一項駁回理由是,「推動憲法、憲法政策或制憲準備行為,均非屬可經由人民投票行為決定,不得代替既有國家機關」,讓林佳和直呼「恐怖」。林佳和解釋,這代表法院認為,體制內不容許人民透過投票推動憲法政策、指引政治方向,「那要透過請願、陳情,還是街頭抗議?」。至於中選會認定「推動」及「臺灣現狀」用字不明確、使人民不易理解?林佳和認為,「沒有人不真的知道臺灣的現狀是什麼」,並諷刺「可能是法院不願意理解」。

林佳和主張,2018年的公投揭示了直接民主會產生反民主的負面效果,但不能因此就拒斥直接民主。而人民對重大政策及立法原則的創制過程,可以刺激討論,以矯治直接民主的弊端。但北高行此項判例誤將憲法政策排除在「重大政策」的公投標的之外,錯失了充實直接民主的可能。

前大法官許玉秀也回應,公司老闆請專業經理人來治理,只是把權力委託而非整個轉讓,如果認為經理人治理得不好,也可以開股東大會來否決。輔大法學院助理教授姚孟昌指出,中華民國憲政歷史「一直害怕人民去動憲法」,不信任公投,希望由政府專權、讓代議民主決定一切。他主張,公投本來就是要處理高於法律層次的問題,以美國歷史為例,在美國建國以前,康乃狄克等獨立州都曾透過公投決定基本法,進而建立政府、形成國家。

前大法官許玉秀。攝影/朱乃瑩。

前大法官許玉秀。攝影/朱乃瑩。

東吳法學院講師張錕盛認為,憲法是主權者之間的約定,在任何時候都應該有權力重新約定。禁止人民推動制憲,是「讓主權者變成奴隸。」張錕盛分析,此判例的基本邏輯是,國家只能有代議政治,而國民主權不能跟代議制度牴觸,但罷免、創制、複決這三種憲法權利,就是要讓直接民主制衡代議民主。

前最高法院法官葉賽鶯回憶,過去的法官養成訓練僅注重民法、刑法、民事訴訟、刑事訴訟等裁判內容,導致「法官大部分都沒有憲法意識」。因為「法官認為憲法是『那邊來的』,而且又戒嚴,很多條文都不能用。」

東吳法學院助理教授張雁翔:公審會已廢除,但中選會仍可藉由挑剔用字干涉公投提案

東吳法學院助理教授張雁翔指出,在2017年修法之後,現行公投法只容許中選會進行連署規範等形式審查,以及小範圍的實質審查。但中選會藉由2019年制定子法「全國性公民投票案主文與理由書文字用詞字數計算語法及其他相關事項辦法」(用詞辦法),仍可藉由挑剔用語,對公投進行干預及審查。

東吳法學院助理教授張雁翔。攝影/朱乃瑩。

東吳法學院助理教授張雁翔。攝影/朱乃瑩。

張雁翔說明,舊制的公投審議委員會(公審會)深受外界詬病,因為當時臺聯或民進黨所提的公投案,都被公審會以「主文與理由矛盾」駁回。而2017年修法的理由中即強調,如果由公審會審查審人民提案,只是讓公投機制複製立法院政治生態,嚴重違反公投精神。

張雁翔解釋,2019年制定的用詞辦法原本僅是為了確保投票人不會被欺騙或誤導,故規範公投內容不得模稜兩可、文意不明,使「一般人都可了解其真意」。但中選會卻據此駁回辜寬敏的提案,認為提案中「推動」有很多方式,一般人無法確定;每個人對「臺灣現狀」的理解不同,會不知道自己投什麼。

臺大法學院教授林明昕也認同,挑剔用字遣詞就是在進行實質審查,而北高行用「文意不明確」來裁判,就是一種下臺階的方式,因為「大家都知道這個公投不會過,這就是現狀的表現。」

中興大學法律系主任兼法律專業學院院長李惠宗指出,辜寬敏認為「臺灣現狀」就是獨立的狀態,但確實存在國際法及政治學上的爭議。在國際法上,臺灣沒有與其他國家交往的能力,但從政治學的角度來看,臺灣具備主權國家的各種要素,「一般人有政治學的一般常識,就會理解臺灣是一個獨立國家」。李惠宗認為,辜寬敏提案被駁回應該是出於別的理由,而非法律上的顧忌。

臺灣制憲基金會週六(13日)舉辦研討會,第一場由左至右:東吳法學院講師張錕盛、前大法官許玉秀、政大法學院副教授林佳和、輔大法學院助理教授姚孟昌。攝影/朱乃瑩。

臺灣制憲基金會週六(13日)舉辦研討會,第一場由左至右:東吳法學院講師張錕盛、前大法官許玉秀、政大法學院副教授林佳和、輔大法學院助理教授姚孟昌。攝影/朱乃瑩。

臺灣制憲基金會週六(13日)舉辦研討會。第二場由左至右:中興大學法律專業學院教授李惠宗、前最高法院法官葉賽鶯、東吳法學院助理教授張雁翔、臺大法學院教授林明昕。攝影/朱乃瑩。

臺灣制憲基金會週六(13日)舉辦研討會。第二場由左至右:中興大學法律專業學院教授李惠宗、前最高法院法官葉賽鶯、東吳法學院助理教授張雁翔、臺大法學院教授林明昕。攝影/朱乃瑩。