超高修憲門檻怎麼來的沃草帶你回顧 2005 年最後一次修憲國民大會

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發佈時間7/2/2020 10:35:40
最後更新7/2/2020 15:37:28

立法院長游錫堃日前表示立院下會期將成立攸關 18 歲公民權下修、廢除考監兩院的「修憲委員會」,但我國的修憲門檻極高,除必須獲得至少 85 席立委支持外,還必須獲得 966 萬以上的公投同意票。如此艱難的修憲條件,是由 2005 年通過的《憲法增修條文》第 12 條所規定,當時是第七次、也是距今最後一次修憲,由任務型國大代表完成,當時與會的台聯國大代表錢林慧君在會議上就已表示台灣「可能永遠失去修憲機會」。此外,該次修憲還決議將立法院的立委席次減半至 113 席,以及規定 5% 的政黨票門檻,由於不利小黨生存,因此在該次國大會議上,小黨屢屢抗議,但中國國民黨、民進黨兩大黨仍以壓倒性的人數優勢,通過第七次《憲法增修條文》

由於修憲門檻太高,民間團體「台灣公民陣線」在今年提出五條制憲路徑,盼望讓台灣人能夠為台灣量身打造新憲法,邁向真正的法理獨立。

2005 年,任務型國代召開最後一次國民大會。(圖片來源:立法院議政博物館)

2005 年,任務型國代召開最後一次國民大會。(圖片來源:立法院議政博物館)

修憲幾乎變成「不可能的任務」

依據《憲法增修條文》第 12 條,通過修憲必須要有立法委員四分之一提議,四分之三出席,出席委員四分之三決議,才能提出修憲案。這代表修憲案要通過,至少需要獲得 85 席立委支持,之後須再經台灣選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,依據中選會資料,2020 年台灣有效選舉人數多達 19,311,105 人,這意味著要成功修憲,至少須獲得全國 966 萬票。如此艱難的門檻,使得修憲幾乎變成「不可能的任務」,許多台派團體則發出「直接尋求制憲」的呼聲。

回顧 2005 年的修憲國民大會,當時是由中華民國最後一次國大代表選舉所選出的「任務型國代」組成,唯一的「使命」就是依據《憲法》本文,複決 2004 年 8 月立法院所提出的修憲案。現任民進黨立委邱議瑩、高嘉瑜、邱志偉、前國民黨立委顏寬恒等人都在當時擔任任務型國代,參與修憲會議。

原本,《憲法》第 174 條規定,在立法院獲得四分之三以上立法委員支持、提出憲法修正案後,將提請國民大會複決,而 2005 年的國民大會通過決議,修改條文為立法院提出修憲案後,須交由公民投票複決,並宣佈將《憲法》原條文和《憲法》第 25 條到第 34 條、以及第 135 條等與國民大會相關的條文全數停止適用,因此當年的任務型國代成為最後一任的國大代表,之後中華民國台灣再也沒有了國民大會的制度。台灣的議會功能走向統一明確,但原須國民大會行使同意的修憲案,轉交公民複決並規定須獲全體公民半數以上同意,無疑使得修憲難度極大的增加。

2005 年國大選舉的投票率僅有 23%,全國總投票人數僅 387 萬人,最終選出 127 席民進黨籍國代、117 席國民黨籍國代、21 席台聯黨籍國代、18 席親民黨籍國代、5 席民主行動聯盟國代、3 席新黨籍國代、3 席中國民眾黨籍國代、2 席無黨團結聯盟國代、1 席農民黨籍國代、1 席公民黨籍國代、1 席建國黨籍國代、1 席 20 人聯盟國代。

該年國民大會的修憲內容,還包括呼應起源於 2000 年的「立委席次減半運動」,將立法委員的總席次從原先的 225 席減半至 113 席,規定「中華民國自由地區」(也就是台澎金馬)的每個直轄市、縣市至少選出 1 席、平地原住民和山地原住民各 3 席、以及不分區 34 席,平均由 20 萬人選出一席立委。而原先規定由「各省」、「蒙古各盟旗」、「西藏」、「各民族在邊疆地區」、「僑居國外之國民」以及「職業團體」選出立委的《憲法》第 64 條停止適用,另外立委的任期也由 3 年改為 4 年。

總統公布國民大會複決通過之憲法修正條文。(圖片來源:立法院議政博物館)

總統公布國民大會複決通過之憲法修正條文。(圖片來源:立法院議政博物館)

台聯:我們可能永遠失去修憲機會

國民大會會議中,台聯國大代表錢林慧君表示,雖然台聯支持立委減半,但對於其他的修憲內容均表不贊成,並指出此後修憲需經過全國選舉人的半數通過,「像這樣的高門檻,我們能做到嗎?因此就可能永遠失去修憲機會」,直呼修憲的高門檻是惡法,強調「我希望台灣人民站出來,因為我們需要『制憲』」。

時任無黨團結聯盟國大代表顏寬恒也說,因為公民複決的高門檻,「我們的憲法以後不可能再修了」,親民黨國大代表胡祖慶則針對立委席次減半、單一選區兩票制這點,表示此項制度將不利小黨生存,「未來所謂的兩黨政治只會激化我國藍綠之間的對立」。

親民黨國大代表李慧馨則抨擊民進黨是為了得到「公投入憲」而推行此次憲改,「我們要請問民進黨, 你的下一步是制憲吧,㆒部跟國父五權架構無關的新憲法吧」,並說「公投就是法理台獨的代名詞」,更指責與民進黨合作的國民黨「不負責任」、「上當」、「毀掉國民黨建國以來的最珍貴的法典:五權憲法」。親民黨國代、現任台北市議員秦慧珠也多次發言杯葛會議議程,包括聲稱她提交給會議主席的提案不見,是「公然失竊,我們必須報案處理!」

時任親民黨國代、現任台北市議員秦慧珠多次發言杯葛會議議程,包括聲稱她提交給會議主席的提案不見,是「公然失竊,我們必須報案處理!」(圖片來源:Wikipedia;作者:<strong>Rico Shen;授權條款:CC BY-SA 3.0)</strong>

時任親民黨國代、現任台北市議員秦慧珠多次發言杯葛會議議程,包括聲稱她提交給會議主席的提案不見,是「公然失竊,我們必須報案處理!」(圖片來源:Wikipedia;作者:Rico Shen;授權條款:CC BY-SA 3.0)

律師賴中強:台灣要制憲,不必被《憲法》和《增修條文》綁死

最終,修憲案仍在國代總人數 298 人、249 人贊成、48 人反對、1 人廢票的情況下通過,幾乎完全堵上了未來修憲的可能性。但是,長期主張制憲的民間團體「台灣公民陣線」仍然在今年提出五條制憲路徑,包括經由修憲程序制定「制憲條款」,在條款中明訂召開制憲會議之期程與選舉全國制憲會議代表;或是透過「體制外制憲會議」,由全體立法委員、政黨及各界代表,組成制憲會議,通過新憲草案,再交付公民複決等。

而長期主張制憲的經濟民主連合(經民連)召集人、律師賴中強則在接受《沃草》專訪時,表示他認為,台灣最可能採行的制憲方式,是由立法院以簡單多數決的方式通過新憲法,再以主張行使「制憲權」的方式交由公民複決,無須受到選舉人數過半的限制,只要獲得投票人的多數支持就可以順利通過,一如 2008 年 2 月 17 日,科索沃總理於議會中宣讀《科索沃獨立宣言》,並經議會通過。科索沃議會隨即著手制定新憲法,科索沃於當年獨立。

律師賴中強在接受《沃草》專訪時,表示他認為台灣最可能採行的制憲方式,是採取科索沃模式。(攝影/賴昀)

律師賴中強在接受《沃草》專訪時,表示他認為台灣最可能採行的制憲方式,是採取科索沃模式。(攝影/賴昀)

另外,賴中強也提到經民連在 2017 年提出的「主權衝撞模式」,以台灣主權衝撞中華民國憲法,彰顯「台灣本來就是一個國家」,藉由台灣國民行使主權、決定公共事務治理的模式,主張以台灣國民主權衝撞中華民國體制,凸顯在現實上,我國主權的範圍是台澎金馬,名字是台灣不是中國,人民是 2300 萬不是 14 億,既不是國際上認知的 China,也不是聯合國憲章裡的中國。

經民連主張的具體衝撞方式,是由立法院以過半立法委員支持,規範《領土法》和《國籍法》,明定:具有中華民國國籍者就是我國國民,「大陸地區」的 14 億人是中華人民共和國國民,跟台灣沒有聯繫的華僑也沒有中華民國國籍,透過《對中關係法》來處理與中國的關係,而非《兩岸人民關係條例》,藉此將法律表面文字的中國架構全部取代掉,讓「台灣國民主權說話,決定自己憲政秩序」,若是諸如國民黨的反對者跳出來,賴中強表示,「那就釋憲,我相信大法官不會說台灣人民做的政治決定違憲」。他認為,如此一來,至少能夠被大法官消極的肯認新的憲政秩序,而如果大法官認為衝撞得太誇張,超過能夠容忍的範圍,「也許那就是台灣另一個制憲時刻」。

賴中強還補充,台灣要進行制憲,未必要被《憲法》和《憲法增修條文》綁死,他指出其實在《憲法增修條文》裡規定地方要設省政府和省諮議會,「但是福建省諮議會從來沒有成立」,而蔡英文從 2016 年上台以來,台灣省議會就沒有再設諮議員,只剩下一個諮議長。而現任副總統賴清德在當時接任行政院長後,福建省和台灣省諮議會就沒有再編預算。賴中強說,這不符《中華民國憲法》文字,也不符合《增修條文》,但沒有人認為違憲,連福建省轄下的金門縣立法委員和國民黨也都沒有表示意見,台灣政府順利在未受《憲法》限制的情況下,成功進行廢省。