轉型正義在拉丁美洲的突圍之戰對抗遺忘對抗保守還要對抗貧窮

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發佈時間2019-11-30 11:20:42
最後更新2019-11-30 12:58:55

在臺灣推動轉型正義的過程中,東德與南非的經驗經常被標舉為究責與和解的兩個類型,討論者甚至將究責或和解對立起來,認為彼此是互斥的兩個取向。但是,世界各國的轉型正義推動,能夠如此二分嗎,臺灣的轉型正義也只能是二選一的選擇題嗎?也許拉丁美洲的經驗,能給我們不同的答案。此次,臺灣民間真相與和解促進會特別邀請專研拉丁美洲政治的政治大學政治學系副教授蘇彥斌分享他對拉丁美洲轉型正義的觀察與研究。

蘇彥斌教授指出,「轉型正義」在拉丁美洲的涵義非常廣泛,加害者也十分複雜,各國不同的政經社會環境也讓各國進程不一,軍人勢力、黑幫與貧窮這些因素,仍是轉型正義推動的阻礙因素。而國內公民社會的壓力與國際如美洲人權委員會的壓力則有助轉型正義的推動。從拉丁美洲的轉型正義歷程來看,大多數持續追求轉型正義的國家,都往「追究罪責」的方向發展,而大多數的拉美國家也認為透過究責,才能達到真正的和解。

2011 年阿根廷「真相與正義紀念日」遊行,紀念獨裁政權受害者。「真相與正義紀念日」是每年的 3 月 24 日。 1976 年 3 月 24 日,阿根廷發生軍事政變,陸軍總司令魏德拉(Jorge Rafaél Videla)自任總統,其後針對左翼與反對運動者發動「骯髒戰爭」,造成數萬人死亡。2002年,阿根廷通過立法,將每年的 3 月 24 日定為「真相與正義紀念日」。圖:<a href="https://en.wikipedia.org/wiki/File:Bandera_de_los_Desaparecidos_-_D%C3%ADa_de_la_Memoria.jpg">Banfield@Wikimedia Commons</a> (CC BY-SA 3.0)。

2011 年阿根廷「真相與正義紀念日」遊行,紀念獨裁政權受害者。「真相與正義紀念日」是每年的 3 月 24 日。 1976 年 3 月 24 日,阿根廷發生軍事政變,陸軍總司令魏德拉(Jorge Rafaél Videla)自任總統,其後針對左翼與反對運動者發動「骯髒戰爭」,造成數萬人死亡。2002年,阿根廷通過立法,將每年的 3 月 24 日定為「真相與正義紀念日」。圖:[email protected] Commons (CC BY-SA 3.0)。

踏查南美,走入轉型正義

蘇彥斌教授自謙是轉型正義研究的初學者,他自 2010 年開始間續前往拉丁美洲進行田野調查,足跡遍佈墨西哥、哥倫比亞、哥斯大黎加、巴拿馬、智利。在智利時,蘇教授發現當地與遍佈銅像與紀念道路的臺灣不同,毫無前獨裁者皮諾契特的紀念道路、銅像,開始對拉丁美洲的轉型正義產生興趣。

蘇教授在與當地報導人討論後,發現在智利推動轉型正義的過程中,支持皮諾契特的保守方論述居然與臺灣十分相似,也強調皮氏推動經濟改革,創造「智利奇蹟」,軍方與官僚實為有功,轉型正義對他們不盡公平。智利與臺灣既相似又不同的威權遺緒令蘇教授感到驚訝,遂在去年開始投入拉丁美洲轉型正義的研究。

蘇教授表示,從 1960 年代到 1980 年代,拉丁美洲許多國家都遭受軍事獨裁統治,受害者人數因而十分眾多。文獻中的受難數字一個比一個巨大,如此大規模的數字們稀鬆平常地出現,令人在閱讀、理解的過程中難免感到麻木,失去對受難數字被後生命與悲劇的共感,甚至錯失對國家暴力程度的感受。這種大規模數字帶來的麻木感讓蘇教授不安。

蘇彥斌教授。圖:臺灣民間真相與和解促進會提供。

蘇彥斌教授。圖:臺灣民間真相與和解促進會提供。

「社會好亂、政治惡鬥好煩!」「現在好好的,管他過去做什麼?」——推動轉型正義的兩難

轉型正義是在民主轉型之後,政府與社會對威權國家對人民進行的系統性迫害的追究。主要的工作項目可以分為賠償受害者、審判加害者、呈現或揭露迫害的真相。轉型正義帶有強烈的價值取向,推動轉型正義者大多相信轉型正義的成功可以帶來法治的深化,降低社會的對立與衝突,歷史真相的揭露,也能藉由教育形塑出更強的國家認同。

轉型正義面臨著兩種兩難,一種是究責與社會動盪之間的兩難,一種則是究責與和解之間的兩難。轉型正義就是清算、究責,這可能會導致社會動盪,而且是繼民主轉型之後第二次的社會動盪。

蘇教授指出,推動轉型正義必然產生或大或小的社會動盪,社會如何認知「動盪」才是關鍵的問題。有些人會認為推動轉型正義將導致國家滅亡,有些人則認為轉型正義是必經之路,必須咬緊牙根度過,才能邁向和解。這是關於清算究責與社會動盪之間的兩難。

另外一種,則是究責與和解之間的兩難。政治哲學研究者葉浩指出,真正的和解必須是加害者承認錯誤、道歉,加害者也接受道歉,放下仇恨。但實際上「和解」卻有許多不同的可能。

「和解」可能是單方面的和解——若加害者無視被害者的感受,單方面地致歉,甚至無視或禁止被害者反對或抗爭,這就是一種單方面的和解。因此,「和解」並不必然代表加害者承擔責任,甚至背負刑責。

「和解」也可能是不究責的和解,這類主張往往聲稱逝者已矣,來者可追。過去的事情就讓它過去,不需要進行究責。但也有人主張和解必須在究責結果之上,甚至究責更重於和解。

拉丁美洲這麼多國,他們的轉型正義有什麼特點?

拉丁美洲泛指被拉丁語系歐洲國家殖民過的美洲地區,拉美20國多半都有軍事獨裁政權統治的經驗, 1980 年代後期逐漸走向民主化,成為第三波民主化浪潮的一部分。蘇教授指出,要討論拉丁美洲的轉型正義,不能忽略「南美禿鷹行動」(Operación Cóndor)。這項行動由南美的右翼獨裁政權發起,由美國在背後提供支援,目的在於消除共產黨與顛覆政府勢力,主要成員為阿根廷、智利、玻利維亞、巴西、烏拉圭、巴拉圭。

南美禿鷹行動從 1968 年持續到 1989 年,成員國彼此之間建立一個跨國性的軍事情報分享網絡。成員國互相分享反抗者情報,被政府針對的各國異議份子在南美大陸上無所遁逃。「南美禿鷹行動」最終成為南美大規模、跨國的國家暴力、人權侵犯行動。由於行動規模龐大,切確的受害者難以計算,但一般統計認為包括平民、游擊隊、學者、學生等人,受害死亡的人數應在 60,000 人以上,其他形式的受害者更不勝其數。

參與南美禿鷹行動的國家。主要成員為阿根廷、智利、玻利維亞、巴西、烏拉圭、巴拉圭。委內瑞拉、秘魯、哥倫比亞參與程度較淺。圖:<a href="https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Operation_Condor_participants.svg">Sannita@Wikimedia Commons</a> (CC BY-SA 3.0)

參與南美禿鷹行動的國家。主要成員為阿根廷、智利、玻利維亞、巴西、烏拉圭、巴拉圭。委內瑞拉、秘魯、哥倫比亞參與程度較淺。圖:[email protected] Commons (CC BY-SA 3.0)

蘇教授指出,拉丁美洲的轉型正義有四個特點。首先,在拉丁美洲的「轉型正義」,不只侷限在威權政府過渡至民主政府的轉型。很多拉丁美洲國家將「轉型正義」的範疇擴大到「過去的政府」,也就是成為「新政府對舊政府人權侵害的追究」。包山包海的範圍也讓加害者變得相當複雜,非國家行為者也可能是拉美轉型正義追究的對象,例如哥倫比亞、瓜地馬拉、薩爾瓦多、秘魯等國家的游擊隊、民兵組織。

其次,拉美各國的轉型正義進展不一。有些國家進展不錯,有些國家進展有限,有些則尚未展開任何轉型正義工程。

哥斯大黎加是拉美各國中唯一缺少轉型正義目標的國家。 1948 年的 20 餘日內戰是哥國歷史上少數的人權侵害爭議。在內戰之後,哥國裁撤軍隊,成為中南美洲少數政治平穩且施行民主制度的模範國家。尼加拉瓜、多明尼加、古巴則是因舊威權勢力仍然強大,甚至仍是執政者。

第三,與一般對轉型正義的想像不同,拉丁美洲的轉型正義,追究的對象未必是最殘暴的獨裁統治時期。 由於拉美複雜的政治情勢,各國產生了許多不同的狀況。如海地的轉型正義僅追究近期 1991 到 1994 年的軍人政權,杜華利(Duvalier)家族近 30 年的獨裁統治並不追究。

海地的轉型正義僅追究近期 1991 到 1994 年的軍人政權,杜華利( Duvalier)父子自 1957 年至 1986 年近 30 年的獨裁統治並不追究。圖右為「杜華利王朝」的創始者,「爸爸醫生」法蘭索瓦.杜華利(Francois 'Papa Doc' Duvalier)。圖:<a href="https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Duvalier.jpg">Wikimedia Commons</a> (PD)

海地的轉型正義僅追究近期 1991 到 1994 年的軍人政權,杜華利( Duvalier)父子自 1957 年至 1986 年近 30 年的獨裁統治並不追究。圖右為「杜華利王朝」的創始者,「爸爸醫生」法蘭索瓦.杜華利(Francois 'Papa Doc' Duvalier)。圖:Wikimedia Commons (PD)

厄瓜多與一般對轉型正義的想像更是相去甚遠,轉型正義在厄瓜多的追究對象,乃是民主政權下的人權侵害。長期與游擊隊處於內戰狀態的秘魯也與海地、厄瓜多類似,僅追究 1980 至 1990 年的民主政權與 1990 到 2000 年的藤森文人獨裁政權,並未追究 1968 到 1980 年的軍人獨裁政權。

第四,拉丁美洲許多推動轉型正義的國家,都在推動時就制定特赦法(impunity law)。特赦法的目的在於讓民主轉型順利進行,卻也讓曾經進行人權侵害的威權統治者與其幫凶免於刑事追訴。但這些民主化國家在進行轉型正義之後,多半逐漸往追究罪責的方向發展。

蘇教授指出,在拉美眾多有獨裁統治經驗的國家中,不少國家因死亡人數極高,面臨相當廣泛的轉型正義問題。如薩爾瓦多有約 1.5% 的全國人口,共 75,000 人在內戰中喪生中或失蹤,是拉丁美洲人權侵害死傷最慘重的一個國家。若單以死亡或失蹤人數而言,瓜地馬拉、哥倫比亞都有高達 20 萬以上的受害者。但曾經受獨裁政權殘暴統治的多明尼加,基本上沒有進行轉型正義。

有些拉丁美洲國家則是稍作推動後不久即告停滯,如墨西哥。革命建制黨在墨西哥的情況,被許多人認為與國民黨在臺灣相當類似。2000年,墨西哥第一次政黨輪替,隔年執政黨設立特別檢察官制度,但只短暫存在數個月,進展非常有限。不過,對於墨西哥而言,眼下最大的困擾仍是毒品暴力與黑幫問題。墨國的轉型正義,主要仍是針對毒梟在全國各地的暴力行動。委內瑞拉也是轉型正義停滯的國家之一,只有在 1960 年代曾經對軍人政權進行審判。

墨西哥是拉丁美洲轉型正義停滯的國家之一。目前的執政黨革命建制黨過去也曾長期執政,並在民主轉型後仍有龐大勢力,抵制相關轉型正義調查。圖為1968年墨西哥的軍隊與學潮。當年十月,發生了死傷慘重的<a href="https://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%89%B9%E6%8B%89%E7%89%B9%E6%B4%9B%E5%B0%94%E7%A7%91%E4%BA%8B%E4%BB%B6">特拉特洛爾科大屠殺</a>(Tlatelolco massacre)。圖片來源:<a href="https://en.wikipedia.org/wiki/File:Ex%C3%A8rcit_al_Z%C3%B3calo-28_d%27agost.jpg">Cel·lí@Wikimedia Commons</a> (PD)。

墨西哥是拉丁美洲轉型正義停滯的國家之一。目前的執政黨革命建制黨過去也曾長期執政,並在民主轉型後仍有龐大勢力,抵制相關轉型正義調查。圖為1968年墨西哥的軍隊與學潮。當年十月,發生了死傷慘重的特拉特洛爾科大屠殺(Tlatelolco massacre)。圖片來源:Cel·lí@Wikimedia Commons (PD)。

成功推動轉型正義的因素是什麼?

為了評估各國轉型正義的進展程度,學者 Skaar 等人曾以真相調查委員會(Truth Commission )、修復(Reparation)、審判(Trials)三者為衡量維度,提出課責三角(accountability trigangle)模型。根據他們的研究,拉丁美洲轉型正義中,成就較高的國家是阿根廷與智利;中等者則是烏拉圭、秘魯與哥倫比亞;瓜地馬拉、巴拉圭、巴西、薩爾瓦多被認為成就較低。

蘇教授指出,實行轉型正義的政治決心、司法獨立程度與法制健全程度、公民社會的施壓情況、舊威權勢力的阻撓程度,都是影響拉丁美洲各國轉型正義進展的國內因素。比較特別的是,美洲人權法院(Inter-American Court of Human Rights)對人權侵害案件的審理或詮釋,也成為影響拉丁美洲各國轉型正義的國際因素,可說是拉丁美洲轉型正義的功臣。

實行轉型正義的政治決心呈現在各國對特赦法的制定、翻修與廢除之上。前面提到,大多數的拉美國加在啟動轉型正義工程之初,為了推動民主轉型,多半與舊威權勢力妥協,制定特赦法。但特赦法的存在不為美洲人權法院承認。

若有因《特赦法》而無罪的人權侵害的案件呈交至美洲人權法院或美洲人權委員會時,法院及委員會必然援引《美洲人權公約》而反對。美洲人權法院與美洲人權委員會一向認為,《特赦法》對轉型正義構成阻礙。近年來,秘魯、阿根廷、烏拉圭廢除了特赦法;瓜地馬拉與智利則改革《特赦法》使之與國際標準一致。

司法獨立程度與法制健全程度涉及的面向極廣,其中一個觀察的重點,則是「賠償要件」是否有不合理的要求。如玻利維亞的賠償要件非常複雜,包括需要提供當年受政府虐待時的驗傷證明與受迫害流亡海外時所使用的本國護照;巴拉圭則以提出兩個能證明自己受迫害的在場證人為「賠償要件」。這些不合情理、難以達成的賠償要件,實際上令申請賠償非困難,對轉型正義都造成阻礙。

公民社會的施壓中,成就最顯著的是阿根廷的五月廣場母親Madres de Plaza de Mayo),五月廣場母親從 1970 年代開始,持續訴求轉型正義的推動,他們訴求轉型正義時,也持續地推動女性權益,不只推動了阿根廷的轉型正義進程,也鼓舞了其他國家的轉型正義推動。在基西納(Néstor Kirchner)總統推動廢除特赦法,重啟追訴之後,五月廣場母親運動在 2006 年宣佈告一段落。智利也有類似五月廣場母親的受難者家屬運動。在公民社會的施壓之下,兩國的轉型正義成果也較其他國家來得顯著。

2006年五月廣場母親的遊行。<a href="https://en.wikipedia.org/wiki/File:Madres-Fundadora-Oct2006.JPG">Roblespepe@Wikimedia Commons</a> (CC BY-SA 4.0)

2006年五月廣場母親的遊行。[email protected] Commons (CC BY-SA 4.0)

瓜地馬拉則是公民社會施壓成效較差的例子。 1982 年到 1983 年在任的前總統李歐斯.蒙特(José Efraín Ríos Montt)對馬雅人部落進行大規模屠殺清洗,直到 2012 年才被起訴, 2013 年宣判入獄 80 年,但蒙特 2018 年即過世,最終並未入獄服刑。公民社會施壓之所以在瓜地馬拉較無成效,與瓜國社會狀況有很大的關係。 1996 年瓜地馬拉民主化之後,仍出現兩任軍方背景的總統。在該國,支持舊政權的軍人勢力仍十分強大,此外國民多數貧窮,難有餘力進行更近一步的政治參與。這些都是使瓜地馬拉轉型正義停滯的因素。而在整個拉丁美洲,軍人勢力、黑幫與貧窮這些因素,仍是轉型正義推動的阻礙因素。

轉型正義的倒退危機

巴西與瓜地馬拉是目前拉美轉型正義最可能出現倒退的國家。巴西 2018 年選出親軍方的新總統波索納洛(Jair Bolsonaro),他在當選時誓言要扭轉全國教科書,改寫 1964 年軍事政變的評價。波索納洛認為 1964 年到 1985 年的軍事獨裁政權有其貢獻。瓜地馬拉目前則有一個意圖釋放因內戰中的暴行而被定罪或調查中人員的「特赦法」將要通過立法。不過瓜地馬拉的政治版圖破碎,執政黨在國會席次不到10%,是否會正式通過仍未可知。

此外,舊威權勢力在民主化之後仍然具有政治影響力的情形並不少見。如墨西哥的革命建制黨、巴拉圭紅黨、巴拿馬民主革命黨都曾在民主化後再度執政。薩爾瓦多的國家協議黨、智利的獨立民主聯盟黨、瓜地馬拉的國家統合黨,則是在民主化後在多黨政治中成為句有關鍵影響的小黨。這都讓這些國家在推動轉型正義的過程中受到阻礙。

總結而言,「轉型正義」在拉丁美洲的涵義非常廣泛,加害者也十分複雜,在推動轉型正義的過程中,有國內公民社會的壓力,也有來自國際如美洲人權委員會的壓力,但各國的轉型進展程度並不一致。而與歐洲實施轉型正義的國家相比,拉美國家仍有不少加害者未受審判,獨裁政權的受刑者待遇也比一般受刑人好,例如智利。

此外,也沒有任何拉美國家推動在德國與東歐前共產國家盛行的「除垢法」。而從拉丁美洲的轉型正義歷程來看,大多數持續追求轉型正義的國家,都往「追究罪責」的方向發展,而大多數的拉美國家也認為透過究責,才能達到真正的和解。整體而言,拉丁美洲的轉型正義較臺灣深入,略遜歐洲國家。這些拉美經驗的啟示,值得同樣面臨舊勢力阻撓,正在推動轉型正義的臺灣借鑒參考。

臺灣民間真相與和解促進會 10 月 27 日邀請旅居西班牙多年的台南公民智庫執行長黃建龍,專研拉丁美洲政治的政治大學政治學系副教授蘇彥斌就西班牙語世界的轉型正義推動模式進行分享,參與踴躍。圖:臺灣民間真相與和解促進會提供。

臺灣民間真相與和解促進會 10 月 27 日邀請旅居西班牙多年的台南公民智庫執行長黃建龍,專研拉丁美洲政治的政治大學政治學系副教授蘇彥斌就西班牙語世界的轉型正義推動模式進行分享,參與踴躍。圖:臺灣民間真相與和解促進會提供。

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