地球公民基金會工輔法真有那麼美好嗎

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發佈時間2019-7-13 12:11:27
最後更新2019-7-14 10:00:08

作者/地球公民基金會

吳其融(地球公民基金會山林國土組研究專員)

六月底,立法院在臨時會中通過了《工廠管理輔導法》(以下稱《工輔法》),經濟部宣稱未來將「全面納管」非法農地工廠,並在20年內輔導轉型,不只兼顧經濟和環境安全,也能保障相關產業勞工工作機會。但是,新法真的有像政府說的那麼美好,能成功掃除台灣農地這數十年來的「歷史共業」嗎?《地球公民基金會》將帶大家從農地工廠誕生的始末,來看這次《工輔法》修法的利弊得失和未竟之業。

台中大里一處被工廠包圍的農地。圖片來源:地球公民基金會。

台中大里一處被工廠包圍的農地。圖片來源:地球公民基金會。

為什麼政府要修《工廠管理輔導法》?

立法院自 2006 年就開始修法討論如何輔導違章工廠,並在 2010 年 6 月 2 日增修《工輔法》第 33、34 條,讓 2008 年 3 月 14 日前的「低污染」違章工廠能透過申請臨時工廠登記(以下「臨登」稱),並可在政府輔導期限的 2017 年 6 月 2 日前,向地方政府申請搬遷到合法的「特定地區」。

隨著 2017 年的年限逼近,2014 年 1 月 22 日立法院再次修法,將輔導期限延長到 2020 年 6 月 2 日。但根本的問題並未解決,7,400 間取得「臨登」的違章工廠,只有「雄厚資本業者自行就地規劃」的合法路徑,加上政府缺乏產業相關輔導搬遷至工業區及「特定地區」的配套方案,資本額小的業者仍舊難在現行制度下,自行負擔購置大量土地、重建廠房的成本。

簡單來說,世界各國都要求中小企業要負擔公共設施、污水處理以及綠地,台灣亦然,但台灣極為不同的事情,是經濟部不協助中小企業業者組成協會來共同面對,反而是讓業者獨力面對,於是最後能夠申請合法的,往往是具有大資本的上市上櫃公司,但這樣制度設計的本身,是極有瑕疵的。

而 2020 年的輔導年限又將逼近,《工輔法》政府非修不可,雖然民間團體期望政府調整修法方向為「優先輔導遷廠」、「促進業者自行組織推動產業升級」,但行政院於 2019 年 3 月 28 日再次提出《工輔法》修法版本仍缺少輔導搬遷條文,還將輔導對象放寬到 2016 年 5 月 20 日前的「低污染」違章工廠。

以稅籍資料推估,台灣違章工廠的數量逐年在增加。圖片來源:地球公民基金會。

以稅籍資料推估,台灣違章工廠的數量逐年在增加。圖片來源:地球公民基金會。

政府暸解農地工廠現況嗎?

政府對農地工廠樣態的瞭解其實並不清楚,經濟部今年的違章工廠調查案到年底才會結案,報告還沒出爐。不清楚農地工廠現況,自然就很難全面性地處理這個問題。民間團體並非要求將整體政策全面入法,但現行的修法邏輯不是「增加輔導違章工廠搬遷到工業區的配套」,而是「保障違章工廠持續違規佔用農地的權益」。

民間團體曾利用工商普查資料稅籍資料勾稽(具製造業稅籍無工廠登記證)以及國土利用現況調查的資料,估算全台違章工廠數量。在工商普查資料中,全台灣有近 8 萬間的違章工廠;而透過具製造業稅籍無工廠登記證的統計資料,則推估出全台在 2017 年有 13 萬間違章工廠。

更為驚人的是,從稅籍資料估算,違章工廠數量自 2006 年開始討論《工輔法》修法後暴增。2010 年至今,平均每年新增建違章工廠約 5,500 間,比起政府所說「1970 年代歷史共業」的每年新增 800 間高出七倍。

中高污染違章工廠更是一個令人擔憂的問題。依照目前《工輔法》以及《未登記工廠補辦臨時工廠登記辦法》,高污染製程的違章工廠只要取得環保許可文件即視為低污染處理。於是 7,400 間違章工廠中,就有 110 間屬於中高污染,近期更有取得臨時工廠登記證的電鍍工廠,表面上污水零排放,實際上卻是以繞流暗管排放高濃度的氰化物、鉻化物廢液。

另外,工業放流水的銅含量標準是 3ppm,但灌溉水銅含量標準卻是 0.2ppm,而納管違章工廠的廢水往往就直接排入在農地的灌溉溝渠。於是全台以內梅羅指數推估,有重金屬污染高度風險的農地高達 2 萬公頃

農地上的違章工廠聚落。圖片來源:地球公民基金會。

農地上的違章工廠聚落。圖片來源:地球公民基金會。

造成現況的歷史脈絡

農地工廠的「歷史共業」是怎麼造成?為什麼違章工廠數量會不斷飆升呢?

1972 年臺灣省主席謝東閔在小康計畫下,喊出「家庭即工廠」政策口號。隔年石油危機爆發,日商為降低成本,持續將製程外包、委外。1974 年,政府開始放寬加工出口區的製程可以委託區外加工,於是 30%-50% 的產品製程開始在加工區外的家庭、豬舍生產。即便 1986 年政府已對全台所有土地進行分區,但因為違章工廠的生產方式一直有誘因,工廠仍不斷「就地合法」。

以台北市為例,1979 年台北市市區有近 3,000 間違章工廠,市府在當年度的違章工廠座談會上,有約 200 家廠商向政府陳情,希望市政府在市郊開闢輕工業區輔導廠商進駐,並放寬工廠登記的資格限制。同年 3 月 1 日,台北市建設局就公告工廠放寬登記的資格與辦法,大約現有違章工廠的六分之一廠家符合資格,逐漸開始台北市的違章工廠合法化。同年 11 月,中央政府經濟部工業局和地方政府會商後,也決定放寬違章工廠的登記限制,並積極鼓勵各工廠合法化。

1985 年,經濟部再度公告受理七大類違章工廠登記,直到了 1986 年 6 月 6 日,才不再接受任何補登記業務。

從過去政府政策的看向今日,台北市政府後續開闢內湖輕工業區,卻少有違規工廠廠商進駐而大量閒置,反而是遠雄建設公司蓋廠辦大樓,並與進駐廠辦大樓的廠商成立「台北市內湖科技園區發展協會」,最後更是成為「活化」產業用地新典範,再進一步變更為「科技園區」。

原本的台北違章工廠卻沒有進入內湖輕工業區,因為這個以市地重劃闢建而成的工業區價格,讓他們無法負擔,於是在政府的「默許」下,業者選擇農地重劃的農地、臨近交流道的區域。像是台北市區到新北的新莊塭仔圳、樹林柑園,而對照桃園龜山一帶的工業區,皆是為收攏大台北違章工廠名義而興建,卻少有違章工廠業者進入。

民間團體召開記者會,要求拆除農地上的新建工廠。圖片來源:地球公民基金會。

民間團體召開記者會,要求拆除農地上的新建工廠。圖片來源:地球公民基金會。

農地工廠「就地合法」造成的問題

一、合法農業經營者:農地炒作,真農夫無田可耕

農地違章工廠現象,導致農地價格是以工業儲備用地價格在買賣,使得農業經營者反而難以購買農業用地。台中的潭雅神地區,農地價格平均在每坪12、13萬,而台中的太平、大里,則每坪 10-15 萬間,以每年 2 期稻作價格換算,每坪獲利 100 元,則大略在 1000-1500 年不吃不喝的情況下,農民才可以賺回獲取土地的成本。比台北市上班族要不吃不喝 15 年才能買房還要荒謬。

二、鄉村居民:污染、噪音包圍鄉村居民生活環境

違章工廠形形色色,有瀝青再製的違章工廠,也有橡膠產業的違章工廠,當這些違章工廠座落在住家隔壁,瀝青再製會有黑煙、噪音以及砂石車進出問題,而橡膠工廠要擔心它的排風口直接對準住家,就算把門窗緊閉,屋內仍舊會有橡膠味。即使民眾報案,最後往往仍是合法居住於此的民眾搬家,而原本的農路,是居民與農民的出入道路,現行卻成為各式貨車頻繁進出的道路,於是這樣被違章工廠包圍的鄉村,環境亦大幅度改變,老人出外散步將承受極大風險。

三、環境面:農地工廠蓋好蓋滿,農作產量下降

環境面較為常見的問題,是違章工廠在近期已成為一個興建及炒作標的,導致各個違章工廠往往蓋好蓋滿,利用每一坪、每一吋農地,導致周遭農地因鐵皮以及圍牆,有日曬不足、陽光反射、倒岔風導致產量下降的現象。更棘手的問題則是,由於現行違章工廠在取得特定工廠登記證後,僅維持書面登記和管理,還可更換「低污染」的行業別。但在違法經營能獲得龐大利益的經濟誘因下,現行法規難以管控違章工廠不去經營中高污染產業。

四、產業面:違章工廠劣幣逐良幣

台灣近年來違章工廠數量不斷攀升,將導致合法工廠在負擔工業區管理費以及環境成本的情況下,競爭力遠低於違章工廠。這樣的局面將導致劣幣驅逐良幣,迫使合法工廠一起惡性競爭,將組裝廠留在工業區或丁種建築用地,卻把其他製程以外包、隱形廠或衛星廠等方式,一起使用農地違章工廠。

農地上的皮革工廠。圖片來源:地球公民基金會。

農地上的皮革工廠。圖片來源:地球公民基金會。

這次修法(沒)解決的問題

行政院長蘇貞昌宣示,這次修法透過「全面納管、就地輔導、合法經營」解決問題,民進黨立委也表達三個修法前提:

「中高污染」違章工廠遷廠、關廠。

地方政府對新增建違章工廠不作為,中央政府代行斷水斷電。

「低污染」違章工廠,須通過嚴格標準,以特定工廠形式就地納管。

如果「法律有效」,並且「依法執行」,未來至少台灣農地不會再有新增的建違章工廠;同時在一定時間內,可避免毒性驚人的中高污染違章工廠污染農地,並透過列管手段,稍微減緩違章工廠的火災風險、環境風險以及農地破碎。

但這都必須建立在「法律有效」、「依法執行」的前提,這也是民間團體始終擔憂的原因。長久以來,違章工廠的問題都在「依法執行」,現在的確有「地方政府不作為,中央代行斷水斷電」的條文,但如果「地方政府不作為」、「中央政府也不代行」,民間有沒有自行救濟手段,去督促國家依法行政?這也是民間團體主張「公民訴訟」的原因。

目前經濟部認定污染業別的方式,維持臨時工廠登記證所採用的邏輯:「取得環保許可文件的中高污染違章工廠,即視為低污染」。也就是說,只要廠商拿到環保許可文件,「通過運轉的環工設備」排放出來的放流水符合工業放流水標準,就可以視為低污染事業。但廠商「通過運轉的環工設備」就是成本,以現行處理電鍍廢水廢泥費用為例,廢水處理成本一噸 12,000 元,廢泥處理成本一噸 18,000 元,只要一天不開設備,省下各十噸該處理的廢水廢泥,只要沒被抓到,就等於多出 30 萬淨利。這也使得透過暗管偷排廢水,成為經濟上的「理性選擇」。

本次修法也沒能建立輔導中小企業發展的環境。以外國經驗為例,1965年,日本在產業污染嚴重以及區域計畫法即將生效的背景下,日本經濟產業省(經濟部)及厚生省(環保署)共同成立「公害防止事業團」,主要透過日本開發銀行的中小企業金融公庫協力,給予廠商低利貸款,促使中小企業廠商投資搬遷聚合、環工設施,以防止工業污染。這個機制運作的前期,耗費大量時間溝通協商,並促成中小企業組成合作社,讓廠商彼此揭露會計資料、資訊共享等,在這樣的運作下,政府再行介入給予資金及資源的協助,促成後續日本循環經濟的發展基礎。

這次修法「造成」的問題

此次修法造成的最大問題,就在於直接延長違章工廠的時限,原本是要輔導 2008 年 3 月 14 日前就蓋好的違章工廠,修法後讓 2016 年 5 月 20 日前的違章工廠也都被納入輔導行列,等同漠視這段時間內,不斷興建的違章工廠問題。

本次修法方向也透露了一個警訊,就是無法保障未來再次放寬年限,也將暗示違章工廠業者「未來仍有可能放寬年限」的可能性,不利於產業發展環境的合理建置。有可能十年後,民團仍舊要站出來反對「20XX 年以前的違章工廠納管」。

而最令人感到荒謬的,就是本次修法直接載明取得特定工廠登記證的業者,只要能提出「用地合法計畫書」即可變更地目、就地合法,架空其他土地管理規定。

新法問題有解乎?

民間團體認為修法及實際違章工廠的問題改善,須奠基於下面幾個重點:

ㄧ、經濟部不以模糊的「用地合法計畫書」塘塞,實質以執行方案確立輔導方向

民間團體對經濟部修法的立場始終是確立實質輔導方向,協助業者符合法規,並不以延宕拖延方向處理為原則,在這樣的設定下,以「設定落日年限、優先遷廠、分類分級輔導、污染認定從嚴處理」,也就是透過明確的輔導機制,將產業建立明確輔導方向,而非僅以延宕地方政治問題面向處理,當政府以「用地合法計畫書」這樣模糊不清的法律文字來塘塞,民間該逼的,就是要求政府以政策以及法律要求該訂定的執行方案,確定輔導方向。

否則,這樣一個法案,沒有明訂輔導路徑、確切執行合法、合規、合理的輔導方案,經過 20 年,政府也就只是再次用修法放寬來處理違章工廠。

二、「公民訴訟」未能入法,只能仰賴民間團體與公民社會共同建立舉報平台

在「公民訴訟」未能入法的情況下,地球公民基金會與許多積極公民討論後續行動,認為僅能仰賴民間緊盯,而在此過程,我們也多次發現,部分地方政府刻意要求舉報人到達現場,而同時放任違規當事人或民意代表以語言脅迫舉報人,於是,地球公民基金會將建立舉報平台,由地球公民基金會扮演舉辦人角色,民眾則扮演提供新增建違章工廠相關資料者。

三、確切掌握地方政府公務人員牽涉刻意不作為、包庇,不排除對公務人員提起行政訴訟

如發現地方政府有怠惰、包庇情事,雖無法對地方政府提告,但可對該名承辦公務人員提起行政訴訟,同時,也鼓勵民眾要求民意代表依法協助民眾或業者,而非以語言脅迫方式,去進行不當關說,當民意代表以違法手段包庇部分選民,卻刻意忽視、踐踏其他選民權益時,我們也將發起選票制裁,要求民意代表依法執行其權責,而非非法關說。

四、地方政府建置溝通平台,使業者、居民及受害農民有平等陳述權利

對於台灣地方政府長期默許以犧牲他人合法權益,獲取違法經濟利益之情事,民間團體比對各國輔導中小企業製造業路徑發現,各國及各國地方政府均以協力機制,督促中小企業在社會關係以及區位上的聚合,但台灣政府在產業輔導的路徑想像,仍舊存有大量威權時代輔導思想,並延續恩庇侍從的處理策略,也就是透過模糊的法律條文以及極為模糊的裁量標準,創造地方政府因地方政治不同「違法」利益需求的「彈性」,但這是錯誤的。難道因此重金屬污染嚴重的農地,以及其耕作者,就沒有發言權利,地方政治的現行運作,已使違法賺錢的才敢大聲,合法居住者卻只能承受其風險。民間團體對於嚴重污染的農地,並不排斥談論重新規劃,但政府何時才願意正視問題,而非只是排除「提出問題」的人,讓業者出來講,督促他們組成協會出來講,政府請站在弱勢的人民背後,而不是讓自己變成業者的代言人。

五、持續找尋公開、透明、公共化的對話討論平台,追逐產業正常化實踐的可能

我們並不反對產業發展,相反的,我們熱切期待台灣產業的正常化,創造有尊嚴的工作機會。一個理想的國土,不是拒絕工業,也不是強制要求農業工作者一輩子只能做農,而是透過國土的合理、制度的配套,讓所有在這土地上的人們都活得尊嚴。

台灣的產業、廠商就是特別惡質,只想違法嗎?我們並不相信。

13 萬家的違章工廠,牽動著台灣的經濟、社會和環境能否永續,需要在資訊完整透明下,透過更多社會對話尋找方案。我們相信工廠業者也不希望,只依政治權勢的強弱去決定誰可以合法、誰不可以合法?而作為民間團體,淌入這個渾水,要的只是建置一個不要誘使廠商違法的產業環境,並讓產業環境不是奠基在違法經濟行為的成本外部化上。這始終非常困難,修法的挫敗,並不致讓民間全面絕望,而是深感台灣的產業問題,亟須更具公共化的討論平台,遠方仍路遙遙,並不如此容易往前走。

註解

  1. 內梅羅指數。一種評估環境污染程度的多因子指標。
  1. 指始於1973年的第一次石油危機。因當時中東的主要產油國發生戰爭,對許多國家禁運石油,造成國際油價劇烈上漲。
  1. 詳見《未登記工廠補辦臨時工廠登記辦法》第四條
  1. 根據新《工輔法》第二十八條之十第二項第二款,取得特定工廠登記者可以擬具用地計畫,向地方政府申請核發使用地證明書,辦理使用地變更編定。

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