國際法專家黃居正主張臺灣採科索沃模式制憲建國現狀已不值得去維持

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發佈時間8/7/2020 05:28:28
最後更新8/7/2020 07:47:01

《中華民國憲法》將臺灣與中華民國政府已經無法管轄的「中國大陸地區」綑綁,臺灣人卻一直沒有機會正式在國際表達「自己有別於中國」、「臺灣不是中國」的事實,因此擅長國際法領域的清大教授黃居正主張臺灣採東歐國家科索沃獨立的模式,由國會通過新憲法草案,再交全體公民投票複決。黃居正說,藉由展開制定臺灣憲法的程序,行使臺灣人的自決權利,對外宣示臺灣與中國的明顯界限和差別,透過宣示臺灣人的集體意志,在國際上將象徵「臺灣人」國族的誕生。相較科索沃在追求獨立的過程中,曾遭遇種族清洗,黃居正認為臺灣更具優勢的一點在於,臺灣已經經歷多年相對寧靜的民主化過程,立法機構也具有領頭羊效果。而對於臺灣許多人「維持現狀」的論調,黃居正嘆,從承認臺灣的國家數量僅有 15 個這一點來說,「臺灣現狀到底值不值得去維持,從數字來說已經得到清楚答案了」、「你現在已經在最底線,沒有更差的狀況了,無論如何都會比現在好」。

清華大學科技法律研究所教授黃居正接受《沃草》專訪。(黃居正/提供)

清華大學科技法律研究所教授黃居正接受《沃草》專訪。(黃居正/提供)

科索沃如何獲得獨立

國際法專家、清大科法所教授黃居正接受《沃草》專訪,解釋他主張的「科索沃模式」制憲路徑,是由立法院以簡單多數決的方式通過新憲法草案,再交由公民複決,一如原為塞爾維亞自治省的科索沃在 2008 年,由科索沃總理在國會中宣讀「科索沃獨立宣言」,並交臨時自治政府的國會議員以出席全數 109 票表決通過,宣告成立科索沃共和國。

黃居正解釋,科索沃位於巴爾幹半島上、塞爾維亞南部,人口約 200 萬,其中 9 成以上居民是阿爾巴尼亞族裔,和以塞爾維亞裔為主的塞爾維亞共和國其他地區有相當大的差異。

1989 年,因為社會主義聯邦解體,當時的「南斯拉夫社會主義聯邦共和國」轄下各個自治省、聯邦共和國隨後紛紛宣布獨立,僅餘塞爾維亞和蒙特內哥羅組成「南斯拉夫聯盟共和國」,由於當時科索沃仍為塞爾維亞境內自治省,在 1998 年對科索沃展開種族清洗的塞爾維亞總統總統米洛塞維奇(Slobodan Milošević)因此在國際法院主張科索沃已經行使過自決權,表達欲加入南斯拉夫聯盟共和國,以此為由反對科索沃獨立。但事實是,從 1989 年塞爾維亞透過公投修憲,大幅度縮減了科索沃的自治權利後,阿爾巴尼亞裔便不斷試圖脫離塞爾維亞,追求獨立。

米洛塞維奇對科索沃的軍事鎮壓導致 80 多萬阿爾巴尼亞裔流離失所,北大西洋公約組織在外交介入未果後,於 1999 年決定以人道為由對塞爾維亞發動空襲,引發了科索沃戰爭。在北約進行了 78 天的空襲後,米洛塞維奇被迫簽訂和約,將科索沃交由北約託管,其後轉由聯合國託管,塞爾維亞撤軍並停止在科索沃行使主權。

1999 年,聯合國安理會通過第 1244 號決議,授權秘書長在科索沃成立臨時行政當局,並設立「臨時自治政府」,並由聯合國組成「科索沃臨時行政當局特遣團(United Nations Interim Administration Mission in Kosovo,簡稱 UNMIK)」,指導科索沃的民事行政與人道救援,協助重建經濟與政治組織制度。UNMIK 接著在 2001 年頒布科索沃臨時自治政府憲政架構,也建立了類似國會的代議機構,使科索沃的自治取得法律基礎。

科索沃議會在 2008 年通過《科索沃獨立宣言》,宣告科索沃獨立並制憲。圖為 2018 年美國眾議員 Eliot Engel 參加科索沃獨立十週年紀念活動,在科索沃議會致詞。(圖片來源:[U.S. Army National Guard](<a href="https://www.armyupress.army.mil/Journals/NCO-Journal/Archives/2018/December/Liberation-of-Kosovo/">https://www.armyupress.army.mil/Journals/NCO-Journal/Archives/2018/December/Liberation-of-Kosovo/</a>))

科索沃議會在 2008 年通過《科索沃獨立宣言》,宣告科索沃獨立並制憲。圖為 2018 年美國眾議員 Eliot Engel 參加科索沃獨立十週年紀念活動,在科索沃議會致詞。(圖片來源:U.S. Army National Guard

在與塞爾維亞的談判多次破裂後,科索沃臨時自治政府由總理宣讀獨立宣言、國會表決通過,正式宣告獨立,旋即獲得包括美、加、英、法、德、澳等 75 個西方主要國家承認,不承認科索沃獨立的國家則多是當時屬於社會主義陣營、或是自身面臨分裂危機的國家,像是俄國、中國等,但世界上多數國家都承認了科索沃是獨立國家的事實。

黃居正:制憲程序宣示臺灣人成為新的共同體

黃居正說,二戰後,科索沃由於人口數相對全南斯拉夫來說是相對少數,在社會主義風潮下,一直沒有以科索沃阿爾巴尼亞裔為主體,進行居民自決程序的機會,一直被迫、被安排成為其他國家的一部分,直到 1999 年以後,才有機會在相對中性的的聯合國特別託管制度下,能夠表達自己的意願,這對臺灣來說是一個重要的啟示。

臺灣在二戰結束後,和當時的科索沃一樣是「非自治領土」的地位,但臺灣一直沒有機會被放在聯合國的「託管理事會」名單裡面,臺灣人一直沒有機會被允許依照《聯合國憲章》和國際法行使住民自決權。科索沃經歷了種族清洗、人道干預,才有機會在託管制度下,自由表達獨立建國的意願;臺灣也是經歷了漫長的去權威化過程,才能在國民黨政府的佔領下,能夠相對自由的表達建立獨立憲政體制的意願。

黃居正認為,臺灣人和科索沃人,都是近代在地緣政治的冷戰氛圍下,被長期剝奪行使自己集體意願權利的一群人,數十年來佔領臺灣的中華民國佔領政權都是以「中國」的國族意識、價值體系來行使政治權利,即使現在因為臺灣民主化、現代化,讓臺灣人得以行使公民權利,但臺灣人卻常常誤認如今自己已經是完全自由地在做出選擇,但其實以憲政發展來說,臺灣人仍舊是在被託管、被管理的制度下做選擇。

黃居正提醒,現行的《中華民國憲法》體制,即使經過憲法增修,仍然奠基於「代表全中國」的意識形態,而這部《憲法》對國際社會所表達出的訊息,就是臺灣是「想代表全中國」的一個叛亂省份或是流亡政權,所以現在有很多人主張制憲或是修憲,就是希望藉由為臺灣人量身打造新憲法的程序,呈現「臺灣人」已經成為有別於過去統治這塊土地的政權、有別於中國的新自治體、新共同體,這就是制定新憲法程序對外的宣示和價值。

黃居正說明,憲法的意義,除了規定政府架構、保障人民權利外,也是集體意志的宣示,能夠對外呈現某一社群或是集團的存在,在國際法上來說,就是一個新的民族、新的國族。因此黃居正認為,透過集體意志宣示而誕生憲法的「程序」跟憲法所保障的「內容」相同重要,「科索沃模式」所強調的,就是透過建立憲法的程序來行使自決權利,凸顯這個新的共同體與過去的統治者有明確界限和差別。

科索沃透過建立憲法的程序來行使自決權利,凸顯這個新的科索沃共同體與過去的塞爾維亞統治者有明確界限和差別。圖為 2018 年 2 月 18 日,科索沃保安部隊在獨立日遊行開始前,升起科索沃國旗。(圖片來源:[U.S. Army National Guard](<a href="https://www.armyupress.army.mil/Journals/NCO-Journal/Archives/2018/December/Liberation-of-Kosovo/">https://www.armyupress.army.mil/Journals/NCO-Journal/Archives/2018/December/Liberation-of-Kosovo/</a>))

科索沃透過建立憲法的程序來行使自決權利,凸顯這個新的科索沃共同體與過去的塞爾維亞統治者有明確界限和差別。圖為 2018 年 2 月 18 日,科索沃保安部隊在獨立日遊行開始前,升起科索沃國旗。(圖片來源:U.S. Army National Guard

黃居正:臺灣的外在環境「並沒有給你維持現狀的條件」

黃居正嘆,從過去臺灣歷次公投的結果,以及《公投法》的調整,可以看出臺灣社會雖然接受了民主洗禮,但仍還沒有辦法進行普遍性的深層價值調整工作。他表示,從臺灣推轉型正義工作的情況來看,臺灣社會仍只是在準備階段,還沒有正式進入深層價值調整,而在完成價值調整之前,率爾進行公投,一定會產生許多「跟原來預期不一致」的結果,「科索沃模式」正說明一個民族在受到多年宰制、佔領後,想要直接利用公投來通過憲法改正和獨立宣言的難度非常高,「緩不濟急」,所以科索沃才會透過臨時政府的代議制度,以高比例同意票通過重建憲法秩序的決定,再交公民複決來完成憲法改正。黃居正猜想,以臺灣現在面臨國際處境的危機來說,「科索沃模式」應該是對臺灣比較有效且可行的模式。

對於有些人擔心制憲公投無法通過,反而會傳達出「臺灣人不希望獨立」訊息的疑慮,黃居正則說,這是因為臺灣人多年來被恐嚇、被制約,使得內部的自我信心不足,所以自我限縮,一直不願意正式對外宣示自己有別於中國,對內自認已經實質獨立,滿足於維持現狀,「可是現在國際情勢已經有很大變化,固守現狀並沒有被一直意圖佔領你的鄰國所接受,多數國家所接收到的訊息是,你還是在中國之下維持自治」,一如過去科索沃是南斯拉夫底下的一個自治省。他警告,臺灣現在最大的危機,就是很多臺灣人安於維持現狀,但是臺灣的外在環境「並沒有給你維持現狀的條件」。

黃居正還說,「科索沃模式」對臺灣人帶來的重要啟發,是科索沃的阿爾巴尼亞裔居民曾經經歷過種族清洗、遭到大量的人命損傷,這對於他們進行政治步驟時,帶來很嚴重的寒蟬效應,當時在特別託管之下,臨時自治政府也不願意立刻採取公民投票來完成建國制憲,寧可先透過代議政治,再交公民複決,這也說明價值翻轉的條件確實不容易滿足,但是臺灣相較科索沃的優勢在於,臺灣的立法機關在多年來,透過民主草根化,以及憲法實質化,讓臺灣人習慣立法院的領頭羊效果,如果新憲法法案在立法院取得合法性,日後即使還沒完成價值翻轉,也會對臺灣社會有推波助瀾的效果。

黃居正說,「連科索沃在這樣困頓的環境之下,都能完成(獨立建國制憲),以臺灣這麼多年來相對寧靜的民主化過程來說,獲得成功的機率會更高」。他也認為,在立法院進行修憲或是制憲的過程,一定也會產生出教育效果和宣傳效果,因此在推動新憲法法案的時候,輔助性工作就可以完成,例如舉行公聽會、政策說明會等等方式,「你也就是在籌建憲法時刻,而不是消極等待憲法時刻。大家對於憲法時刻,總是想像他是一個意外事件,是一個被外部形成的時刻,其實在多數國家的修憲過程中,憲法時刻是被集體意志激發,是公共宣傳的結果」,立法機關也可以掌握社會氛圍來積極實踐這樣憲法時刻,科索沃也是由臨時政府的國會來創造憲法時刻,「如果只有客觀情境,沒有主觀行動,這個憲法時刻也不會形成」。

科索沃曾經經歷塞爾維亞政府種族清洗、北約人道干預。圖為科索沃南部古城 Prizren。(圖片來源:[Needpix](<a href="https://www.needpix.com/photo/download/1615670/prizren-kosovo-view-city-history-bridge-higher-landscape-townscape">https://www.needpix.com/photo/download/1615670/prizren-kosovo-view-city-history-bridge-higher-landscape-townscape</a>))

科索沃曾經經歷塞爾維亞政府種族清洗、北約人道干預。圖為科索沃南部古城 Prizren。(圖片來源:Needpix

「外部憲法時刻已經到來」

黃居正認為,臺灣人已經面臨非常多的「制憲時刻」,臺灣曾遭遇過的許多危機和轉機,已經說明臺灣對國際社會來說,已經實質獨立,「但是臺灣到底有沒有要有別於中國的意願?」《中華民國憲法》到現在,其中仍然有很多與中國的連結,其他國家與中國建交時,會接受「建交公報」宣稱臺灣是中國的一部分,也是因為臺灣沒有主張自己不要成為中國流亡政權,沒有透過憲法,將這樣的意志表現出來。

黃居正強調,臺灣面對現在的國際環境,「外部憲法時刻已經到來」,如果臺灣再不把握機會,表達自己有別於中國的意願,接下來如果面臨武力侵犯危機時,才想解決困境,那就已經來不及再去表達獨立意願了,因為如果臺灣被認為是屬於中國的一部分,那就會被國際視為內戰,國際力量無從介入,事實上「中華民國憲法就是內戰延伸的體系」,而以「科索沃模式」來說,科索沃在表達有別於塞爾維亞民族的意願之後,才會有北約的人道干涉,因為北約認同科索沃人的意願,臺灣人則完全沒有表達過這樣的意願、沒有透過政治程序來完成。

黃居正補充,臺灣若採取「科索沃模式」可以獲得的優點,是透過獨立制憲程序,對外說明「臺灣並不是另一個國家領土的一部分,只是特別託管程序之下的一個非自治領土」,臺灣獨立建國既沒有造成另一個國家的分裂,也沒有違反言明「不應干涉另一國內政」的聯合國第 2665 號決議,如此可使臺灣建立新獨立國家的過程獲得國際法上完整得合法性基礎,使其他國家想破壞自決程序的手段、或是武力干預,都會違反國際法,因此他主張「科索沃模式」比單純透過臺灣國內機制去完成修憲,還要有更高的合法基礎。

1999 年,北約軍事部隊進駐科索沃。(圖片來源:[美國國防部](<a href="https://archive.defense.gov/photos/newsphoto.aspx?newsphotoid=2334">https://archive.defense.gov/photos/newsphoto.aspx?newsphotoid=2334</a>))

1999 年,北約軍事部隊進駐科索沃。(圖片來源:美國國防部)

臺灣的現狀到底值不值得去維持?

科索沃在 2008 年宣布獨立至今,仍然因為俄羅斯、中國的反對,無法成為聯合國會員國,因此有人擔心臺灣若宣布獨立之後,也會在國際上面臨一樣的困境,對此黃居正問,「請問臺灣現在有多少國家承認你?」他指出臺灣現在僅有 15 個邦交國,而且這 15 個國家承認的不是臺灣做為一個獨立國家,而是承認 1949 年流亡的中華民國政權,反觀科索沃在宣布獨立的第一時間已經獲得 75 個國家承認,被西方主要國家廣泛接受,在其自治體系慢慢成熟、慢慢成為完整國家、承擔國際法責任後,「沒有任何一個國家能夠阻止它(科索沃)成為聯合國正式會員國」,而相較科索沃,黃居正指出臺灣如今的處境並沒有來得更加優越,光是承認其統治政權的國家數目就被比下去了,「臺灣現狀到底值不值得去維持,從數字來說已經得到清楚答案了」。

黃居正語重心長地表示,臺灣的國際現況極度惡劣,承認臺灣的國家只有 15 個,「而且還不是非常重要的國家,跟 0 個沒有太大區別」,他嘆,「很多人認為現狀沒有比較差,可是你現在已經在最底線,沒有更差的狀況了,無論如何都會比現在好」。