2020新局臺灣未來四年的能源挑戰非核不夠看更要綠能減煤

發佈時間3/30/2020 07:03:40
最後更新3/30/2020 07:03:45

吳澄澄。綠色公民行動聯盟研究員,參與推動臺灣綠能減煤的倡議,期待建立公民參與、資訊公開的能源轉型運動。

蔡英文政府首屆任期以「非核家園」為主軸,將施政主力放在建立能源轉型的基礎工程、打造能源政策的治理能量,但如今隨著氣候變遷的危機加劇,臺灣在能源、減碳上必須有更長遠與全面的治理規劃。訂定2050臺灣能源配比計畫以作為「綠能減煤」政策的基礎,此外,加強選址社會溝通、透過稅制調整讓污染製造者能扛起責任,都是必須繼續開展的基礎工程。

近年極端氣候對全球的威脅日遽增大,從去年開始,歷經歐洲熱浪、加州野火、威尼斯水災到年初奪走超過十億動物性命的澳洲大火,世界多國已將氣候危機列為國安等級的災難,臺灣社會逐步意識全球暖化的威脅。

今年一月十一日,臺灣甫完成總統與立委選舉,連任的蔡英文政府首屆任期以「非核家園」為主軸,將施政主力放在建立能源轉型的基礎工程、打造能源政策的治理能量,但如今,臺灣在能源、減碳上必須有更長遠與全面的治理規劃,才能回應極端氣候造成的急迫性。本文將梳理臺灣現今能源議題的進展與阻礙,盤點新一階段所需的能源轉型細部工程,與政策端面對的挑戰。

蔡英文2016年標舉非核家園政策,上任後開展能源轉型基礎工程,但隨著氣候變遷的危機加深,「綠能減煤」將會是未來能源轉型的重要議題。圖為總統蔡英文 2019年4月參加「告別核電 風光明媚:2019廢核遊行」。圖:<a href="https://www.flickr.com/photos/presidentialoffice/33835175408/">總統府</a>。

蔡英文2016年標舉非核家園政策,上任後開展能源轉型基礎工程,但隨著氣候變遷的危機加深,「綠能減煤」將會是未來能源轉型的重要議題。圖為總統蔡英文 2019年4月參加「告別核電 風光明媚:2019廢核遊行」。圖:總統府。

看長遠,才能走對路:提出2050能源路徑迫在眉睫

過去四年,執政黨的能源配比目標設定於 2025 年,承諾核四廠不續建、核一二三廠如期除役,並訂出 2025 年燃煤降低至 30%、天然氣增加至 50%、綠能增至 20% 之目標。與東亞其他國家,如日本、韓國的能源目標相比,臺灣在減煤與綠能的進度上頗為進步,要能達成也具有挑戰性。

賴清德內閣時期一度曾欲新建深澳燃煤電廠。深澳案取消後,中央政府仍以「廢核、減煤、增氣、增綠」為能源發展主要方向。2019 年,執政黨將 2025 年的減煤目標修正,進一步降低為 27% ;同年年底,屋頂型光電原訂 2025 年才能達到,也提前六年達標。

儘管目前臺灣的能源發展仍依照原先規劃的 2025 配比前進,但是這個主導民進黨主要能源方向的目標,即將在五年後到期。近年來,國際社會與民間團體面臨愈發嚴峻的氣候危機,對於減煤、減碳有更積極強烈的要求。

蔡政府上任後,提出新的 2025 能源配比目標,主張在2025年達成天然氣 50%、再生能源20%、燃煤27%、核能1%的能源配比。圖:作者自製。

蔡政府上任後,提出新的 2025 能源配比目標,主張在2025年達成天然氣 50%、再生能源20%、燃煤27%、核能1%的能源配比。圖:作者自製。

聯合國氣候變遷小組 IPCC 前年底發布的《全球升溫1.5°C特別報告》指出,若全球升溫幅度要控制在 1.5°C 內,2050 年之前二氧化碳必須達到淨零排放。也因此,報告中預測再生能源供給在 2050 年須上漲至 70-85% 。世界多國在此國際減碳發展路徑下,將減碳、再生能源發展目標接軌,設定 2050 年的能源配比目標,並以此回推中長期階段所需的能源配比、進行政策規劃。

臺灣目前僅在減碳政策有到 2050 年的長期規劃:環保署預計 2030 年溫室氣體排放將較基準年 2005 年減少 20% 、2050 年溫室氣體排放量則要降低至 2005 年的 50% 以下。自 2015 年起,更有《溫室氣體減量及管理法》實施。但是過去四年,中央在能源治理與減碳治理兩方面政策嫁接上的努力極為不足,彼此無法互相配合,發揮綜效,使得減碳成效不如預期,環保署 2020 年減碳 2% 的目標,目前看起來仍困難重重。

臺灣若要跟上國際社會發展綠能減碳的進度,當務之急是提出更長遠的能源規劃。政府應訂定、發布 2050 年臺灣能源配比目標,甚至是提出 100% 再生能源的政策評估與時程。

訂出 2050 年臺灣能源配比計畫之所以重要,在於長遠的能源目標設定能引導短期政策,政府以此進一步回推 2030 年、2040 年各階段的能源目標,包含臺灣何時可廢除燃煤、何時可減少燃氣占比、再生能源在臺灣還有多少潛力可開發等規劃。

在長期的能源治理架構之下,除了能建立「綠能減煤」、「以綠廢煤」的社會信心、鼓勵再生能源業者與綠能產業鏈後續的發展,更能把臺灣邁向廢煤的路徑與目標建立明確,以此推算出各階段的減煤時程。當具體的推算與路徑出爐,便能作為政府與燃煤電廠所在縣市居民的溝通基礎,緩解空污所在地民眾的不安與不滿。

另,2025 年臺灣天然氣發電佔比將達到 50%,而先前桃園第三天然氣接收站的建造過程中,已在環評程序與社會溝通不足的情況下造成許多爭議,桃園在地民間團體至今仍十分憂心藻礁的保存。天然氣作為臺灣能源轉型的過渡中繼能源,相對應的規劃、與後續逐步下降燃氣的準備,都必須有更完善的說明。

訂定 2050 能源配比規劃,才能回推能源轉型各階段所需要推動的行動與時程,落實綠能減煤。圖為臺灣最大的燃煤電廠,臺中火力發電廠。圖片來源:<a href="https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Taichung_Fire_Power_Plant.jpg">阿爾特斯@Wikimedia Commons</a>(CC BY 3.0)

訂定 2050 能源配比規劃,才能回推能源轉型各階段所需要推動的行動與時程,落實綠能減煤。圖為臺灣最大的燃煤電廠,臺中火力發電廠。圖片來源:阿爾特斯@Wikimedia Commons(CC BY 3.0)

怎麼蓋、如何蓋,都很重要!多元參與及選址機制不可少!

再生能源已是在國際上應對減碳最關鍵且不可逆的能源選項,增加再生能源發電量必然是未來臺灣能源轉型成敗的指標。但近年再生能源在選址過程中並沒有做好社會溝通,欠缺納入在地社區、生態團體意見的機制。以太陽光電為例,目前光電建置不須經過環評,儘管目前中央部會有相關的光電設置管理辦法,但是這些管理原則,無法回應居民對光電廠建置的擔憂、也無法提供足夠資料給予業者選址上的判斷。

再生能源相較於其他傳統能源,對環境與社區的衝擊理應最小、也最有可協調性,但是過去幾年,已出現數起光電建置對於在地生態、社區經濟有負面衝擊的爭議,讓社會大眾增加對再生能源開發的憂慮。若無法發揮再生能源的特性,創造與社區、生態共存的空間,未來臺灣會一再出現光電爭議案場,打擊大眾對發展再生能源的信任。

近期經濟部已召集各部會與地方政府,試圖建立太陽光電開發的審查機制,透過環境圖資套疊,排除生態敏感區。未來,如何建立公開透明的資料庫,協助業者進行選址,並轉化業者、生態團體與政府間的衝突關係,讓各不同行動者建立協力開發光電案場的可能,將是政府無可逃避的挑戰。

從產業發展來看,國際大廠對於再生能源的需求快速升高,臺灣能否供應足夠的綠電,將影響未來國外廠商來臺投資、建立綠能產業鏈的機會。目前臺灣的綠電市場並不缺買家與賣家,而是缺乏讓業者從單向躉購轉進直接買賣的健全機制。

除此之外,近期臺電針對未來 2025 年再生能源佔比至20%時的電網情形作出預估,在再生能源佔比逐步提高的情況下,原本在夏季下午發生的用電尖峰,將轉移到太陽下山後的傍晚時刻。屆時臺電需要更緊密結合氣象預報系統,做出精準的預測與調度,同時,支持再生能源高占比的基礎建設與制度,諸如儲能設備的布建、建立再生能源輔助服務,都必須逐步到位。

在發展再生能源之際,也必須確保核電廠的安全除役。目前臺灣核電廠都已屆退休之年,核廢料處置與電廠除役的挑戰正要開始,如何建構好核廢料選址的社會溝通程序、擬定核廢料貯存法源依據,為接下來長達50年以上的核廢料處理程序打好最初的基礎,也是本屆政府必須面對的嚴峻議題。

太陽光電與風電的選址屢屢出現爭議,核電廠除役也須面對和廢料安置問題。如何做好選址的生態評估、社會溝通,是推動能源轉型的重要問題。圖為桃園千塘之鄉埤塘光電綠能計畫示範點。圖片來源:<a href="https://www.flickr.com/photos/presidentialoffice/33542208542">總統府</a>。

太陽光電與風電的選址屢屢出現爭議,核電廠除役也須面對和廢料安置問題。如何做好選址的生態評估、社會溝通,是推動能源轉型的重要問題。圖為桃園千塘之鄉埤塘光電綠能計畫示範點。圖片來源:總統府。

污染的債,不能留給子孫!推動外部成本內部化機制,落實汙染者付費

每逢選舉,工商業界大老就提出「臺灣不能缺電」、「電價要便宜」等訴求,但臺灣住宅電價為全球第三低、工業用電價格為全球第五低,低廉的電價始終無法反映外部汙染成本,能源使用效率也尚有改善空間。對於整體社會而言,更公義的能源政策,應是如何讓高耗能產業提升能源效率,並透過政策強制用電大戶負擔起消耗高汙染能源的社會責任。

目前,《再生能源發展條例》內已經明訂與臺電簽定契約容量五千瓩以上的「用電大戶」,須建置百分之十的綠電,也可透過購買再生能源憑證或繳納代金代替。但這樣的強度,無法適時應對氣候變遷的衝擊。執政黨必須正視在臺灣已經擱置多年的「外部成本內部化」機制建立。

多年來,國際社會透過實施能源稅、碳稅等相關稅法,將從高汙染能源課徵來的稅收,進一步回饋作為再生能源、節能措施的基金,以稅收的資源轉移,落實環境正義,已漸見成效。如北歐的綠色稅制、日本徵收石油煤碳稅等;或是以碳交易、碳定價來限制高碳排能源的使用額度,透過市場交易機制來交換碳排放的許可量,如歐盟的碳排放交易。民進黨在國會持續過半,能否正視、推動上述各類外部成本內部化的修法,不只是是否有將能源轉型再往前一步的指標,更將揭示民進黨政府是否意識到氣候變遷衝擊已然到來,無可逃避。

翻新能源治理,官民協力推進能源轉型

過去四年,臺灣在蔡政府的推動下,初入能源轉型的嘗試與磨合期,從官方在過程中逐步培養能源治理的專業能力,到民間與官方或對抗、或協力的競合中,重塑臺灣能源政治的面貌與格局,共同開拓出未來臺灣能源轉型的可行路徑。這是相當難得的經驗,但氣候危機的到來,讓我們無法就此止步。

面對氣候危機的急迫挑戰,臺灣的能源轉型必須再上緊發條。中央政府除了需要盡快擬定長期能源配比目標、建立如能源稅或碳交易等制度之外,也需要協助企業提升能效與增設綠電,建立氣候危機世代下的產業競爭力。在制度面上,中央也需要讓綠電交易制度、光電選址的審查制度更加完備,在治理過程中以公開透明的數據資料,回應民眾焦慮,建立社會溝通的信任感,這,需要中央、智庫、民間團體、學界、新能源產業更大力的接合與協力。

未來,臺灣能源轉型的核心,應逐漸轉向應對氣候危機、減煤與減碳成效。今年年初,世界氣象組織(WMO)主席 Petteri Taalas 表示,2020 年,人類將面臨更多極端氣候所帶來的災難。氣候危機帶來的影響將更直接猛烈地衝擊民眾每一日的生活,人類社會與經濟的發展方向甚至內在邏輯,勢必會因此而有所調整、甚至翻轉。藉此機會,執政黨應將能源轉型視為國家更上位的治理課題,才能在過往四年累積的基礎上,迎接能源轉型下一階段的挑戰。

編輯部案:2020 總統、立委大選落幕,新國會誕生,總統蔡英文則獲得連任。回顧過去,展望未來,在未來四年的任期中,有哪些議題是臺灣必須面對,尋求解決的呢?沃草編輯部為此以「民主防衛」、「能源轉型」、「國土規劃」等議題進行策劃一系列專稿。試著讓民間政策倡議第一線工作者親身說法,向社會大眾說明臺灣當前面對的問題,並試著提出未來四年朝野應著力處理的方向。