全民防衛台灣民防演習欠缺國民參與紙上談兵有效果嗎

發佈時間2/1/2021 12:34:12
最後更新2/1/2021 12:34:13

【沃草記者蕭長展報導】為因應現代軍事衝突不再像過去明確的「戰爭」,強化全民防衛能力成為各國國防重點。而對長期面臨中國「混合戰」威脅的台灣,我們的國民、民防體系都做好應變準備了嗎?尤其,像統促黨總裁「白狼」張安樂日前接受中國官媒專訪指出,他以自己過去的江湖背景,在台灣中南部吸收年輕人把他們「轉紅」心向中國,成為平時宣揚「和平統一」、一旦中國發動武統就「陣前起義」呼應「祖國」的紅色隊伍。面對中國不斷滲透,甚至在台灣內部組織民力預備倒戈,台灣政府的「全民防衛動員」體系,在演練民防如何對應戰時情況時,還在用官、民代表開會的方式,針對像「民防團隊如何支援軍事作戰」這類議題,做紙上談兵的狀況推演。台灣民防演習在缺乏國民參與這一環節下,到底有多少增進全民防衛能力的效果?讓人充滿疑慮。

<strong>欠缺國民參與,是台灣民防體系目前最大的問題。圖為去年 8 月南投縣進行「民安6號演習」實況。(圖片來源:國防部全民防衛動員室臉書專頁)</strong>

欠缺國民參與,是台灣民防體系目前最大的問題。圖為去年 8 月南投縣進行「民安6號演習」實況。(圖片來源:國防部全民防衛動員室臉書專頁)

政院跨部會「全民防衛動員會報」統籌民防:組織鬆散、政策方向模糊

「民防」在民眾的普遍印象來說,經常會直接想到每年一次的萬安演習,或是在夜裡巡邏社區周遭、協助維持治安的民防巡守隊。但是對政府怎麼組織、管理、執行「民防」整體工作,卻可能連基本的認識都沒辦法掌握,相對地,政府在這一塊的教育、宣傳上也並不積極。

目前,台灣的總體民防,在中央為行政院統籌、執行層面橫跨國防、內政、教育、經濟、財政、交通、衛福、科技八個部會的「全民防衛動員準備業務會報」(簡稱行政院動員會報),向下有協調國防部執行全民防衛動員事務的「台閩戰綜會報」、「地區戰綜會報」,以及交由各地方縣市政府執行的「全民防衛動員、戰綜、災防(三合一)會報」。在這個龐大的體系中,雖然行政院是最高統籌機關,但實際上規劃動員政策、審議各地方動員計畫等「秘書業務」,則是由國防部幕僚單位「全民防衛動員室」負責。

台灣的「全民防衛動員」體系,包括行政院跨部會在內的各層級「會報」,除了每一年或半年需要定期召開會議,對現階段全民防衛動員規劃和執行狀況進行檢視,更重要的還有舉辦跟全民防衛能力息息相關的三大演習:萬安演習、民安演習、自強演習。

其中,以防空、減少空襲損害為主題、每年舉辦的「萬安演習」最為民眾熟悉。「自強演習」則是針對國軍年度物力動員計畫、模擬戰時需要協調民間徵用運輸設備及物資而進行的操演,跟一般民眾比較沒有普遍的關聯。

<strong>為因應中國與日俱增的軍事威脅,台灣政府近年積極加強國軍戰備及各項演訓。但對於提升全民防衛能力以對應中國「混合戰」,作為卻顯得相對不足。(圖片來源:總統府 flickr)</strong>

為因應中國與日俱增的軍事威脅,台灣政府近年積極加強國軍戰備及各項演訓。但對於提升全民防衛能力以對應中國「混合戰」,作為卻顯得相對不足。(圖片來源:總統府 flickr)

而「民安演習」,則是在萬安演習以外,跟台灣全民防衛能力高度相關的演習項目。民安演習完整名稱為「全民防衛動員暨災害防救演習」,是自 2015 年起從原本萬安演習區隔出來、獨立實施的民防演練。依據全民防衛動員室寫在官網上的說明文字,民安演習目的在「強化動員準備具體作為」。演習實施的方式,則是由全國 22 個縣市採每年 11 縣市、每縣市 1 天輪流進行,由各地方政府「全民防衛動員、戰綜、災防(三合一)會報」針對轄區內可能發生的災害特性,實施防災、救災演練。

從「全民防衛動員」體系自中央到地方整體結構來看,以各層級「全民防衛動員」會報每一年或半年才召開定期會議、國防部全民防衛動員室在其中僅負責動員政策規劃和審議各地方動員計畫的「秘書業務」,凸顯其中雖然牽涉龐大的政府組織,卻因缺乏具備完整權責的核心機關而呈現鬆散。而儘管演習項目涉及危機應變及災害防救,卻難以看出民防政策現階段具體方向、重點目標究竟為何。深入探究「全民防衛動員」體系如何實際執行各項演習,更能看出台灣民防系統存在的嚴重問題。

萬安演習如「警報測試」 模擬戰時民防靠「紙上」推演、實效堪慮

關係到台灣民防力的「萬安演習」及「民安演習」,對增加全民應變突發災禍、戰爭的能力,到底能產生多少實質效用?從這兩項演習的實際進行方式來看,或許可當作評估的指標。

以 2019 年「萬安 42 號」演習為例,是在當年 5 月 27 日到 30 日間,全國分區、分天輪流進行。該次演習方式跟近年流程相同,實施演習的地區大約會在下午一點半播放防空警報,區域內各警局在演習時間內會進行交通管制、淨空路上行人和車輛,待演習時間滿 30 分鐘再播放解除警報,宣告演習結束。去年 7 月的「萬安 43 號」演習,則改採全國同一時間同步進行,而因武漢肺炎疫情,這次演習只實施播放警報並傳送「空中威脅告警」簡訊,取消以往的人車管制等疏散措施。

雖然萬安演習連年實施,但是否真的能增加國人遭遇敵機空襲或中國導彈攻擊威脅的應變能力,則長期受到質疑。對大部分民眾來說,目前萬安演習的形式,只有每年一次、每次半小時,且僅需要配合交通管制,在定點等待演習時間結束。但這樣的演習方式,對於民眾是否能掌握遭遇空襲時需要採取的應變措施和相關知識;還有從對應空襲威脅的配套措施來看,民眾是否能掌握自身所在地附近的防空避難設施地點、相關設施內又是否有足夠空間和避難時需要的設備或物資,上述各方面都存在相當大的疑慮。事實上,亟需政府檢討並作出更積極的規劃。

<strong>圖為南投縣 2019 年「全民防衛動員、戰綜、災防(三合一)會報」會議實況。(圖片來源:國防部全民防衛動員室臉書專頁)</strong>

圖為南投縣 2019 年「全民防衛動員、戰綜、災防(三合一)會報」會議實況。(圖片來源:國防部全民防衛動員室臉書專頁)

再看到民安演習,演習採全國 22 縣市每年 11 縣市、每縣市 1 天的方式進行,由各縣市政府「全民防衛動員、戰綜、災防(三合一)會報」針對轄區內可能的災害,實施防、救災演練。譬如去年 7 月 7 日「民安 6 號演習」在雲林縣演練的項目,是「土石坍方車禍救援演練」;8 月 11 日在南投縣演練的項目,是「航空器墜落搶救」。但由於演習是地方政府整合轄區內軍、警、消、醫、民間救援和慈善團體共同操演,雖然演習過程有開放,民眾的角色只是自發性到場觀摩,沒有實質參與。對於民眾面對災害時應變能力的提升,恐怕無太大的幫助。

對於台灣面臨軍事攻擊時,民防體系該如何配合、國民在其中能如何應變和支援,儘管《民防法》中明定我國民防的目標為「有效運用民力,發揮民間自衛自救功能⋯⋯以達平時救災防護,戰時有效支援軍事任務」,但在民安演習中,戰時應變卻是比防災演練更加缺乏的一塊。

檢視全民防衛動員室官網、臉書專頁近兩年來的各項紀錄,對於民防如何對應軍事衝突、支援軍事任務,只有在各地方政府召開「全民防衛動員、戰綜、災防會報」時,在會議上用「狀況推演」方式做紙上談兵的演練。而最近一次在地方層級會報上進行「狀況推演」的時間,則停留 2019 年下半年。

以 2019 年 8 月 20 日彰化縣政府召開的「全民防衛動員、戰綜、災防會報」為例,會議中就民防如何對應戰時情境進行「演練」的方式,是預先設定五項議題,包括「戰時重要經建設施緊急搶修作為」、「戰時部隊實施重要陣地構築」、「民防人力支援軍事作戰作為」、「戰時災害搶救具體作法」、「戰爭時期民生物資管控措施」,再以所謂「無腳本、抽籤」方式做靜態的「狀況推演」。依全民防衛動員室的說明文字,希望透過這樣的推演能強化民防「戰時支援軍事作戰及戰災搶救」的功能,但紙上談兵到底能達到什麼效果,不禁讓人高度存疑。

民防演習欠缺國民參與 全民防衛力恐成台灣國防罩門

以台灣地理環境條件、還有面臨中國強大併吞威脅的現況,無論是災害防救演練或是對應軍事衝突的演習,都和民眾切身相關。但從目前的實際狀況來看,如何讓國民更大程度地參與這類演習、從演習中或其他管道獲得危機、戰爭的應變能力及相關必要知識,卻缺乏完整的政策規劃和配套措施。檢視現在「全民防衛動員」體系的各項作為,看來只是為了呼應政策目標、相關法規規定而存在的「例行公事」,就算有所謂演習, 效果也有限。

<strong>為防範俄國入侵,波羅的海國家積極強化全民防衛。圖為拉脫維亞自 1991 年脫離蘇聯恢復獨立後,在三軍正規部隊外,建立由 18 歲到 55 歲男女國民自願參與的「國民兵」(ZS)部隊,作為輔助拉脫維亞國軍的防衛力量,並定期進行演訓。(圖片來源:拉脫維亞國防部 flickr)</strong>

為防範俄國入侵,波羅的海國家積極強化全民防衛。圖為拉脫維亞自 1991 年脫離蘇聯恢復獨立後,在三軍正規部隊外,建立由 18 歲到 55 歲男女國民自願參與的「國民兵」(ZS)部隊,作為輔助拉脫維亞國軍的防衛力量,並定期進行演訓。(圖片來源:拉脫維亞國防部 flickr)

以瑞典、立陶宛、拉脫維亞為例,面對俄國「混合戰」威脅,紛紛強化民防、並製發民防手冊教育國民如何對應結合政治影響、心理作戰、軍事行動的新型態戰爭。台灣雖然也面臨來自中國的「混合戰」威脅,但從政府現在對於整體民防的規劃和作為,加上台灣內部現在甚至已經有「白狼」這樣的角色在組織準備呼應中國武統的「第五縱隊」,政府和公民社會再不正視現在台灣高度欠缺全民防衛能力的問題,這項國防罩門恐將成為台灣國家安全最危險的破口。