觀點丟掉大中國舊憲法 臺灣人除了挑戰超高修憲門檻還能怎麼做

發佈時間8/19/2020 10:47:21
最後更新8/19/2020 11:48:30

立法院 9 月開始的新會期將成立修憲委員會,啟動總統蔡英文就職演說提及的憲改工程。這套 70 年前制定的《憲法》中充斥著「大中國觀點」,即使臺灣從 1991 年陸續展開七次修憲,但仍是建立在「因應國家統一前之需要」這個前提下進行。加上憲法設下「四分之三立委同意」及「過半數公民複決同意」的超高修憲門檻,更阻礙臺灣人透過修憲來追求正常國家的可能。在這臺灣有機會重新擁有一套新憲政制度的時刻,臺灣人應該好好認識目前《中華民國憲法》到底給了我們多少無形枷鎖,並思考直接制定新憲的可能性。

中華民國憲法為「中國」而生 成束縛臺灣枷鎖

這部在臺灣仍被視為國家根本大法的《中華民國憲法》,其實最早是由中國國民黨黨內會議所草擬,再交由立法院審議通過,通過的版本還得回到中國國民黨內會議修正。而立法院當時(1934年)通過的《中華民國憲法草案》中,臺灣甚至不被當作中華民國的領土,更別說沒有臺灣人參與討論。

<strong>1934年《中華民國憲法草案》。圖片來源:國民大會實錄。</strong>

1934年《中華民國憲法草案》。圖片來源:國民大會實錄。

1946 年,所謂的制憲國民大會在南京制定了《中華民國憲法》,並在通過後隔年頒布實施。但就在中華民國完成「制憲」不久,國民黨政府於內戰中被中國共產黨擊潰、流亡來臺。因蔣介石領導的國民黨政府不甘失去中國統治權,將「反攻大陸」當成唯一的政治目標,以全中國為藍圖的《中華民國憲法》,就原封不動地被「暫時撤遷」來臺的國民黨政府放在戒嚴的體制下實施,甚至透過《動員戡亂時期臨時條款》凍結部分憲法條文,讓憲法更看得到吃不到。直至 1991 年,才陸續隨著民主化廢止臨時條款,並邁向第一次修憲。

檢視憲法條文,無論是對中央或地方政治的制度設計,都能輕易發現「大中國」思維,最為荒謬的就是寫在憲法「總綱」裡的領土界定。中華民國政府目前實質控制的統治範圍,是臺灣、澎湖、金門、馬祖及其他離島。但《憲法》第 4 條載明,「中華民國領土,依其固有之疆域」。如果此條的解釋是依照中華民國政府在解除戒嚴以前的政治論述,所謂「固有疆域」除了跟中共統治下的中國重疊,還擴及被稱為「外蒙古」、實質早已受國際承認的蒙古國。以這項主張看南海主權,更是跟中共現在的宣稱幾乎完全相同,都是以U形線來主張自身擁有的南海主權,而範圍則覆蓋了南海海域內所有島礁。

對於這種伸縮自如又違反現實的憲法條文,其實民進黨立委在 1993 年就有提出釋憲,要求大法官們解釋憲法中的「中華民國固有疆域範圍指的到底是什麼?」不過,當年的大法官以「固有疆域範圍之界定,為重大之政治問題」為由,不願解釋中華民國的領土範圍到底到哪。

<strong>1979 年 5 月《第一屆國民大會第六次會議實錄》所附的《中華民國全圖》,清楚呈現當時中國國民黨政權對「固有疆域」的界定。圖片來源:wikipedia</strong>

1979 年 5 月《第一屆國民大會第六次會議實錄》所附的《中華民國全圖》,清楚呈現當時中國國民黨政權對「固有疆域」的界定。圖片來源:wikipedia

儘管憲法內的「大中國」條文大多數背離國際現實,隨著解除戒嚴、政治民主化發展及兩岸關係改變,李登輝主政下的國民黨政府在 1991 年啟動首次修憲,卻還是因為中國國民黨無法拋棄「統一」前提,成為束縛臺灣國家正常化的枷鎖。

為符合現實修憲已七次 前提卻鎖死:因應國家統一前需要

90 年代初期,臺灣逐步民主化,為讓憲法能更符合臺灣現實,1991 年李登輝總統啟動第一次修憲,直至 2005 年陳水扁執政時,臺灣共經歷了七次「憲改工程」。

這七次修憲雖然推動了臺灣民主化,讓國家體制貼近現實,包括原住民正名、省政府虛級化、總統直選等,以《憲法增修條文》的方式,大幅替代憲法本文中不符合臺灣現實的內容,逐漸構成實際驅動臺灣民主憲政體制的遊戲規則。

<strong>中華民國政府仍統治中國時,設立在當時「首都」南京的國民大會堂。圖片來源:wikimedia</strong>

中華民國政府仍統治中國時,設立在當時「首都」南京的國民大會堂。圖片來源:wikimedia

但因臺灣於 90 年代初啟動修憲時,社會民主化才剛起步,國民黨建立的「黨國體制」還是主導著國家和政治發展。「大中國」意識型態仍牢牢盤據在政府體制下,在沒辦法代表「全中國」的臺灣修訂的《憲法增修條文》,怎麼能夠逾越有全體中國人民代表性的《憲法》本文呢?於是 1991 年啟動修憲時,萬年國大們在《憲法增修條文》的前言加上一個沿用至今的前提——即修憲是「為因應國家統一前之需要」而做出的暫時性調整。

「為因應國家統一前之需要」這項前提造成的結果是,儘管經歷了七次修憲,臺灣政府整體的法律架構仍不把自己當成一個完整的國家,也不願正視對岸的中華人民共和國早就是另一個獨立國家的事實。因此,仍會出現法院判決引用憲法,宣稱中國民國並未放棄對岸主權,而將「大陸地區」視為我國領土,因此「在大陸犯罪,我國法院有審判權、管轄權,並應適用中華民國刑法」等等荒謬的說法。

修憲門檻超高 臺灣人能否拔掉憲法「中國神主牌」走出臺灣的路?

根據政治大學選舉研究中心公布的 「臺灣民眾臺灣人/中國人認同」 2020 年 6 月調查數據,臺灣國民自認是臺灣人的比例達 67%,自認「都是」佔 27.5%,自認是中國人的僅佔 2.4%。但目前的《憲法》卻完全無法反映這個現實,硬生生把中國壓在臺灣人頭上。即使大多數臺灣人都知道現行憲法不符合臺灣現況與利益,但依目前憲法的規定,要透過修憲達到憲政體制的改革,可說是一項不可能的任務。

依憲法增修條文規定,要能夠修憲,「須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數」。這代表立法院 113 席立委需要有 85 人以上出席,另外,以 2018 年擁有公投投票權的選民人數為 1,975 萬人計算,修憲案還需要再拿到約 988 萬張有效同意票,才能成功修改憲法。比今年初創下歷史新高的蔡英文總統得票 817 萬票,還要再多出 170 萬票。

<strong>台灣公民陣線、經濟民主連合等公民團體,於總統蔡英文就職展開第二任任期時,召開記者會,呼籲民進黨政府擔起歷史責任,凝聚臺灣人追求新憲意志,探尋新憲之路的共識,最終制定由臺灣人民自決的新憲法、擺脫中國綑綁。(攝影/廖昱涵)</strong>

台灣公民陣線、經濟民主連合等公民團體,於總統蔡英文就職展開第二任任期時,召開記者會,呼籲民進黨政府擔起歷史責任,凝聚臺灣人追求新憲意志,探尋新憲之路的共識,最終制定由臺灣人民自決的新憲法、擺脫中國綑綁。(攝影/廖昱涵)

難道處在改變憲法秩序時刻的臺灣人,只能看著修憲的超高門檻怨嘆嗎?其實已有不少民間團體發動倡議,提出各種憲改解方。像是制憲基金會提出「新憲意向公投」,讓總統能有繞開修憲門檻,直接啟動制定新憲程序的民意正當性;臺灣公民陣線等團體則提出五種創造新憲法的路徑:

一、「以修憲啟動制憲」:經由修憲程序制定「制憲條款」。條款中明訂召開制憲會議之期程與選舉全國制憲會議代表。

二、「公投廢《中華民國憲法》再制憲」:此為前台大教授蔡丁貴所主張,先舉行「廢除《中華民國憲法》」之住民自決公投,再制定新憲法。

三、「科索沃制憲模式」:此為清華大學科技法律所教授黃居正所主張,參照科索沃模式,由國會草擬新憲法草案,交付公民複決。

四、「美國建國制憲模式」:比照美國建國方法,透過「體制外制憲會議」,由政治領袖召集各界、各區域、族群代表,共同擬訂並宣告制憲期程,制憲代表選舉方法,啟動制憲。

五、「主權衝撞模式」:此為經濟民主連合於 2017 年提出的主張,以臺灣國民主權衝撞《中華民國憲法》,虛化現行《中華民國憲法》「中國框架」的支配作用。具體方法就是,用公民行動倡議或促成立院修訂《領土法》、《國旗法》、《國號法》等法令,以更正或取代現行憲法及增修條文的相關規定,經由司法院大法官的不宣告違憲,建立新憲法秩序。

無論是透過現行修憲制度,或是公民團體提出的五種制憲方案,臺灣要能夠擺脫壓在頭頂的「大中國」憲法,最大的關鍵仍是臺灣人對於追求國家正常化、創造符合臺灣現實及人民利益的憲法,到底能展現多大的集體意志。如同國際法學者宋承恩所說,臺灣的憲改工程接下來將如何進行,關鍵在於社會展現多少力量、給予執政者施加多少壓力。讓政治人物感受到臺灣人民對於新憲法的盼望,就是打破「大中國」舊憲法、走向臺灣新憲法的第一哩路。

註解

  1. 中國國民黨政府在 1945 年二戰結束前夕,因考量戰略利益等因素,跟蘇聯簽署《中蘇友好同盟條約》,並在隔年承認蘇聯扶植的「蒙古人民共和國」為獨立國家。後來國民黨在內戰中戰敗,因蘇聯在國共內戰時給予中共援助,國民黨政府在 1953 年宣布《中蘇友好同盟條約》失效,連帶推翻對於蒙古國的承認。國民黨政府更轉而宣稱,外蒙古屬於中華民國的疆域。直到臺灣民主化、政黨輪替後, 在陳水扁擔任總統的 2002 年期間,外交部才再次承認蒙古國是獨立國家。